《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》大修 環(huán)保不再“重審批 輕監(jiān)管”

摘要：7月16日，國務(wù)院總理李克強就簽署國務(wù)院令，公布了《國務(wù)院關(guān)于修改〈建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例〉的決定》，自2017年10月1日起施行。8月1日，中國政府網(wǎng)又公布了新修訂的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》全文。

“過去我們國家的環(huán)境管理制度‘重審批、輕監(jiān)管’，審批之后就變成了‘貓和老鼠’的關(guān)系，檢查的時候環(huán)保設(shè)施才運行，檢查組走了之后就偷排。”7月15日，在2017中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)高峰論壇上，全國工商聯(lián)環(huán)境商會會長、博天環(huán)境集團董事長趙笠鈞如是說。

話音未落，7月16日，國務(wù)院總理李克強就簽署國務(wù)院令，公布了《國務(wù)院關(guān)于修改〈建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例〉的決定》（下稱“《決定》”），自2017年10月1日起施行。8月1日，中國政府網(wǎng)又公布了新修訂的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（下稱“《條例》”）全文。

據(jù)了解，此次修改《條例》是國務(wù)院立法工作計劃確定的全面深化改革急需的項目。按照國務(wù)院“放、管、服”改革要求，《決定》取消了不適應(yīng)形勢發(fā)展需求的審批事項，加強了事中事后監(jiān)管，減輕了企業(yè)不合理負擔，對進一步激發(fā)企業(yè)和社會創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，推動政府轉(zhuǎn)變管理方式和服務(wù)企業(yè)、便利群眾，具有重要意義。

“原來是‘重審批、輕監(jiān)管’，現(xiàn)在則是盡量減少審批，加強事中事后的過程監(jiān)管。”今日陽光時代律師事務(wù)所律師陳國強向《華夏時報（公眾號：chinatimes）》記者表示，“這是環(huán)境管理思路的重大轉(zhuǎn)變，也是正確的方向。”

簡化審批

《決定》對現(xiàn)行條例的重要修改之一，就是簡化了建設(shè)項目環(huán)境保護審批事項和流程。

具體來講，有7個方面。國務(wù)院法制辦、環(huán)境保護部負責(zé)人在回答記者提問時表示，一是刪除了對環(huán)評單位的資質(zhì)管理規(guī)定；二是將環(huán)境影響登記表由審批制改為備案制；三是將環(huán)境影響報告書、報告表的報批時間由可行性研究階段調(diào)整為開工建設(shè)前，“串聯(lián)改并聯(lián)”，具體報批時間由建設(shè)單位根據(jù)自身情況靈活掌握；四是取消行業(yè)主管部門預(yù)審、水土保持方案預(yù)審等環(huán)境影響評價的前置審批；五是將環(huán)境影響評價和工商登記脫鉤，落實“證照分離”要求；六是取消建設(shè)項目試生產(chǎn)審批，刪除《條例》關(guān)于試生產(chǎn)的規(guī)定；七是取消環(huán)境保護部門對建設(shè)項目環(huán)境保護設(shè)施竣工驗收的審批，改為建設(shè)單位依照規(guī)定自主驗收。

此外，還簡化了環(huán)評的程序。環(huán)保部政法司主要負責(zé)人就《決定》進行解讀時表示，《決定》刪除建設(shè)項目投產(chǎn)前試生產(chǎn)、環(huán)評審批前必須經(jīng)水利部門審查水土保持方案、行業(yè)預(yù)審等審批前置條件、環(huán)評審批文件作為投資項目審批、工商執(zhí)照前置條件等規(guī)定，此舉大大簡化了環(huán)評的程序。

“《決定》極大地簡化了建設(shè)項目的相關(guān)行政審批，如竣工驗收審批、環(huán)評資質(zhì)等，降低了企業(yè)的負擔，實現(xiàn)了簡政放權(quán)。”陳國強表示。

不過，陳國強表示，刪除環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)相關(guān)條款，不等于取消環(huán)評資質(zhì)。雖然有消息稱環(huán)評資質(zhì)管理將下放到協(xié)會，但在《環(huán)境影響評價法》未作修改前，從事環(huán)評業(yè)務(wù)仍應(yīng)依法取得環(huán)評資質(zhì)。

加強事中事后監(jiān)管

《決定》的另外一個重要修改，則是加強了事中事后的監(jiān)管。

國務(wù)院法制辦、環(huán)境保護部負責(zé)人表示，取消有關(guān)行政審批事項后，要重視和加強事中事后監(jiān)管，環(huán)境保護工作才能夠按照法律要求，順應(yīng)人民群眾愿望，符合國家建設(shè)大局。

在這方面，《決定》主要作了5方面規(guī)定，一是建設(shè)項目必須嚴格依法進行環(huán)評，環(huán)評文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準的，不得開工建設(shè)；二是明確不予批準環(huán)評文件的具體情形，對于建設(shè)項目采取的污染防治措施無法確保達標排放等情形，一律不得批準其環(huán)評文件；三是強化設(shè)計、施工、驗收過程中的監(jiān)管，建設(shè)單位要嚴格執(zhí)行“三同時”制度，落實環(huán)境保護對策措施，不得弄虛作假，并依法開展后評價，環(huán)境保護部門要加強監(jiān)督檢查；四是嚴格法律責(zé)任，對未批先建的，可以處總投資額1%到5%的罰款，并責(zé)令恢復(fù)原狀，對在竣工驗收中弄虛作假的，可以處200萬元以下罰款，同時還要處罰責(zé)任人員；五是引入社會監(jiān)督、建立信用懲戒機制，建設(shè)單位編制環(huán)評文件要依法征求公眾意見，竣工驗收情況要依法向社會公開，環(huán)境保護部門要將有關(guān)環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公開。

以“加大處罰力度”為例，《決定》中新增加了對未落實環(huán)保對策措施、環(huán)保投資概算或未依法開展環(huán)境影響后評價的處罰，規(guī)定了20萬元以上100萬元以下的罰款；對于環(huán)保設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或經(jīng)驗收不合格投入生產(chǎn)使用、在驗收中弄虛作假等違法行為的，處“20萬元以上100萬元以下”；逾期不改的，罰款數(shù)額則提升至“100萬元以上200萬元以下”，并將原來僅對建設(shè)單位“單罰”改為同時對建設(shè)單位和相關(guān)責(zé)任人“雙罰”；此外還新增了對技術(shù)評估機構(gòu)違法收費的處罰，處以退還違法所得以及違法所得1倍以上3倍以下罰款；新增了信用懲戒，規(guī)定環(huán)保部門應(yīng)當將建設(shè)項目有關(guān)環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案。

“原來的‘三同時’制度之所以落空，就是因為沒有處罰的條款。在法律上講，法條中沒有罰則的，執(zhí)行力度都很差，因為即使違法了也罰不了。”陳國強說，“這一次把罰則放進來，相關(guān)法律規(guī)定就能落實下去了。”

在他看來，今后建設(shè)單位應(yīng)當自覺做好配套環(huán)保設(shè)施的驗收工作，不得弄虛作假，否則就會面臨高額的罰款，其直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員也將被處以罰款。建設(shè)單位還應(yīng)當依法向社會公開驗收報告，否則也將被處以罰款。

他還注意到，原《條例》中處罰機關(guān)通常為“負責(zé)審批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門，此次修訂后的處罰機關(guān)則修改為“建設(shè)項目所在地縣級以上環(huán)境保護行政主管部門”，這樣批管分離，有利于充分發(fā)揮地方環(huán)保部門的職能優(yōu)勢，落實建設(shè)項目日常的環(huán)境監(jiān)管。

歷時5年修改

1998年11月29日，國務(wù)院頒布《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》，同日施行。到今天為止，該條例已經(jīng)實施了近二十年，對貫徹建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度以及環(huán)境保護設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用的“三同時”制度，防治環(huán)境污染，減少生態(tài)破壞，發(fā)揮了重要作用。

不過，隨著國務(wù)院行政審批制度改革的不斷深入，對建設(shè)項目環(huán)境保護管理提出了簡政放權(quán)，強化事中事后監(jiān)管和責(zé)任追究等新的要求。現(xiàn)行的《條例》已不能滿足實際需要，暴露出較多問題，亟待修改完善。

其問題主要包括：有關(guān)驗收、試生產(chǎn)、環(huán)評前置審批等條款，已與新《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《環(huán)境影響評價法》等上位法不一致；有關(guān)環(huán)評審批的內(nèi)容也與國務(wù)院簡政放權(quán)、放管服改革要求不相適應(yīng)，與環(huán)境管理轉(zhuǎn)型要求存在較大差距。

環(huán)保部政法司主要負責(zé)人表示，本次《條例》修改，主要有兩個方面的依據(jù)，一是上位法，包括2016年7月全國人大常委會審議通過修改的《環(huán)境影響評價法》，以及2014年新修改的《環(huán)境保護法》和2015年新修改的《大氣污染防治法》；二是有關(guān)“放管服”改革文件，如2014年12月國辦印發(fā)的《精簡審批事項規(guī)范中介服務(wù)實行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準制度的工作方案》，以及2015年10月11日國務(wù)院《關(guān)于第一批取消62項中央指定地方實施行政審批事項的決定》等。

“《條例》在1998年頒布后就一直沒有修改過，有點跟不上時代了，跟上位法也有很多出入。此次修改，主要是把有出入、有沖突的地方清理干凈。”陳國強說。

據(jù)了解，《條例》自2013年正式啟動修改工作，歷時5年。期間，環(huán)境保護部作為起草單位，積極配合國務(wù)院法制辦，完成了《條例》的起草、修改、調(diào)研和論證等工作。雙方在修改過程中，依法多次征求國務(wù)院相關(guān)部門、地方人民政府、有關(guān)組織、企事業(yè)單位和社會公眾意見，并就修改中的重大問題進行了充分的協(xié)商和論證。

2017年6月21日，《條例》經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議原則通過。2017年7月16日，《條例》以國務(wù)院令第682號公布施行。

未盡事宜

國務(wù)院法制辦、環(huán)境保護部負責(zé)人表示，《決定》在執(zhí)行中需要及時完善配套規(guī)定，對與《決定》相抵觸的地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件要及時清理，《決定》規(guī)定的配套制度，例如建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄、環(huán)境影響登記表備案辦法、環(huán)境保護設(shè)施竣工驗收辦法等，要盡快制定、修訂，各級政府法制機構(gòu)、環(huán)境保護部門的法制機構(gòu)要依照職責(zé)切實負起責(zé)任。

環(huán)保部政法司主要負責(zé)人也表示，目前，環(huán)境保護部正在研究制定關(guān)于建設(shè)單位自主開展建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收的指導(dǎo)意見，進一步強化建設(shè)單位環(huán)保“三同時”主體責(zé)任，規(guī)范企業(yè)自主驗收的程序、內(nèi)容、標準及信息公開等要求。

“《決定》中未明確項目建設(shè)過程中是否應(yīng)當開展環(huán)境影響后評價，還有，建設(shè)項目環(huán)境管理與排污許可制度如何具體銜接？比如建設(shè)項目何時申請排污許可證、建設(shè)項目發(fā)生變動時排污許可證如何變更等，相關(guān)法律法規(guī)仍未作出具體規(guī)定。”陳國強也表示，這些問題都有待于繼續(xù)明確。