新環(huán)保法將有助于化解產(chǎn)能過(guò)剩

4月下旬，全國(guó)人大表決通過(guò)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，為該法1989年通過(guò)后的首次修改。用一組數(shù)據(jù)可以反映出此次環(huán)保法修訂的艱難歷程和利益博弈程度:歷時(shí)三年，兩次更換起草機(jī)構(gòu)，三易其稿，第四版終修成正果。分析稱新《環(huán)境保護(hù)法》是我國(guó)現(xiàn)行法律中最嚴(yán)格的一部專業(yè)領(lǐng)域行政法，其對(duì)環(huán)保執(zhí)法、處罰和公訴主體都有了更明確的說(shuō)法。

環(huán)保執(zhí)法的對(duì)象是環(huán)境，但實(shí)際滲透到國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)組成部分，僅就工業(yè)領(lǐng)域，從產(chǎn)品設(shè)計(jì)到環(huán)保產(chǎn)業(yè)，再到工業(yè)消費(fèi)品，涉及面極寬。本文集中討論對(duì)當(dāng)前日益突出的原料工業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的影響，認(rèn)為新環(huán)保法將遏制工業(yè)企業(yè)的產(chǎn)能擴(kuò)張。

首先，處罰設(shè)計(jì)加重，將直接影響現(xiàn)有企業(yè)的產(chǎn)能釋放。

新法采取了對(duì)環(huán)境違法行為按日計(jì)罰、上不封頂?shù)拇胧?，破解?dāng)前環(huán)境違法成本低、變相鼓勵(lì)污染的弊端，從法律制度設(shè)計(jì)上破解處罰力度弱難題。

2011年我國(guó)渤海灣漏油事故，國(guó)家僅能對(duì)肇事者美國(guó)康菲石油公司按法律最高處罰20萬(wàn)元，賠償養(yǎng)殖戶因溢油事故的損失總計(jì)16.83億元，這與2010年美國(guó)就墨西哥灣漏油事件對(duì)英國(guó)石油公司處以百億美元的巨額罰單相比，對(duì)比鮮明。再比如，國(guó)內(nèi)霧霾嚴(yán)重，原因之一在于企業(yè)偷排污染，有的企業(yè)寧愿罰款也不愿主動(dòng)防治，大氣污染防治工作推進(jìn)艱難，存在著違法成本低、守法成本高的極不正?，F(xiàn)象，舉例，鋼鐵行業(yè)的環(huán)保設(shè)施(布袋除塵)運(yùn)行費(fèi)用每噸一百元以上，低負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)或關(guān)停環(huán)保設(shè)備，一個(gè)中等規(guī)模鋼企可每年減少支出數(shù)千萬(wàn)元，已遠(yuǎn)超應(yīng)接受罰款的數(shù)額，企業(yè)自然缺乏防治污染動(dòng)力。因此，按日計(jì)罰，上不封頂，從制度設(shè)計(jì)上堵住漏洞，從而形成對(duì)企業(yè)偷排污染的強(qiáng)大震懾力。

因此，新環(huán)保法施行將對(duì)現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)形成影響，尤其造紙、石化、冶金等高耗能重污染行業(yè)，迫使這些行業(yè)將加大環(huán)保設(shè)施投入，形成整體行業(yè)的環(huán)保投資，全行業(yè)的平均生產(chǎn)成本將有所上移。然而，由于產(chǎn)能過(guò)剩，向下游消費(fèi)用戶轉(zhuǎn)移成本能力較弱，最終，環(huán)保成本將大部分由工業(yè)企業(yè)來(lái)承擔(dān)。這樣，環(huán)保技改和盈利情況持續(xù)難改觀，驅(qū)動(dòng)現(xiàn)有企業(yè)有被動(dòng)變主動(dòng)，加快淘汰落后產(chǎn)能淘汰，從而抑制鋼鐵、煤炭、鋁、稀土等企業(yè)的產(chǎn)能利用率。

新環(huán)保法對(duì)不同企業(yè)影響差異較大。各個(gè)行業(yè)的龍頭企業(yè)，原有生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)較高，市場(chǎng)份額較大，對(duì)現(xiàn)有設(shè)備的環(huán)保投入較小，從而整體受益，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)整合和市場(chǎng)份額集中。而中小高耗能高污染企業(yè)，面臨市場(chǎng)退出風(fēng)險(xiǎn)，尤其上不封頂?shù)奶幜P手段，對(duì)私營(yíng)業(yè)主的心理震懾更明顯。所以，為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，政府需要加快推出司法解釋，執(zhí)行一定的損害計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，并建議對(duì)超過(guò)處罰企業(yè)營(yíng)業(yè)收入一定比例(比如20%-50%)的處罰結(jié)果，要施行網(wǎng)絡(luò)公開制度和上級(jí)部門備案制度，從而規(guī)范處罰行為。

其次，強(qiáng)化環(huán)評(píng)，將遏制工業(yè)企業(yè)后期產(chǎn)能新建步伐。

新環(huán)保法提升了環(huán)評(píng)的地位。一方面，從實(shí)際出發(fā)，強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)，“未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實(shí)施”。地方政府在制定土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃編制過(guò)程中組織進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。近年來(lái)，地方土地開發(fā)項(xiàng)目，吸引投資的工業(yè)園區(qū)，這些開發(fā)規(guī)劃一般都是由當(dāng)?shù)卣疇款^推動(dòng)。然而，落實(shí)規(guī)劃環(huán)評(píng)，是當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門監(jiān)察當(dāng)?shù)卣纬上录?jí)監(jiān)察上級(jí)或平級(jí)，執(zhí)行力差成為各地環(huán)保部門頭疼問(wèn)題，規(guī)劃環(huán)評(píng)存在著“先上車、再補(bǔ)票”，新法直接將其作為必備條件，法律設(shè)計(jì)上給了環(huán)保部門更高的權(quán)力。此外，舊法只對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)做了原則性規(guī)定，并且只涉及了污染防治領(lǐng)域，新法規(guī)定“未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開工建設(shè)”，并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn),擅自開工建設(shè)的,由負(fù)責(zé)審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的部門責(zé)令停止建設(shè),處以罰款,并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。”

強(qiáng)化環(huán)評(píng)，將遏制工業(yè)產(chǎn)能擴(kuò)張。多年來(lái)，地方政府為招商引資，各地大興開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)。一般由當(dāng)?shù)卣绕诮M織土地開發(fā)，三通一平后，再將土地以協(xié)議或者拍賣等形式轉(zhuǎn)讓給企業(yè)建設(shè)新廠。在稅費(fèi)等方面的傾斜比拼下，存在著“政策上開綠燈”情況，有的企業(yè)先開工，后補(bǔ)環(huán)評(píng)手續(xù)。這樣，地方政府主導(dǎo)的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園，成為原料產(chǎn)業(yè)密集投建的重要平臺(tái)，而隨著原料企業(yè)密集入駐投產(chǎn)，開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)會(huì)逐漸成為集中污染重災(zāi)區(qū)。目前，規(guī)劃環(huán)評(píng)的高度被提高后，各地施行重點(diǎn)污染物排放總量，礙于當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量的硬性條件，新建產(chǎn)能的步伐將被束縛。

總結(jié)新環(huán)保法的修訂，過(guò)程艱難，結(jié)果較好，仍存瑕疵。比如公民依然不是環(huán)保公益訴訟主體、環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)依然偏弱。但是，千里之行，始于足下，解決環(huán)境問(wèn)題難以一蹴而就，持續(xù)地將污染的外部性內(nèi)化到企業(yè)成本，環(huán)境改善趨勢(shì)逐漸明朗，這也將遏制工業(yè)企業(yè)產(chǎn)能無(wú)序擴(kuò)張。接下來(lái)，各地需思考細(xì)化執(zhí)行，莫讓費(fèi)盡心思出臺(tái)的文件打了折扣，化為一紙空文。