為什么要制定更高更快更嚴(yán)更好的煤控目標(biāo)

煤炭消費(fèi)總量控制的理念已深入人心，煤控項(xiàng)目的政策和實(shí)施方案研究進(jìn)展順利，取得了不少成果。值得慶賀的是，在“十三五”能源規(guī)劃中第一次制定了兩個(gè)有約束力的煤炭消費(fèi)指標(biāo)，即2020年煤炭消費(fèi)占比58%和煤電供電煤耗310克標(biāo)煤/千瓦時(shí)。煤控研究項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)為此目標(biāo)的設(shè)定貢獻(xiàn)了微薄之力。

2013年煤炭消費(fèi)達(dá)到峰值42.44億噸后，煤炭消費(fèi)量連續(xù)三年下降，2016年煤耗量37.84億噸，三年共下降了4.6億噸。2013年煤炭峰值已成定局。煤耗下降導(dǎo)致了2015年和2016年碳排放首次連續(xù)兩年下降。分析2017年國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化，給煤控工作帶來了全新的挑戰(zhàn)，我們必須制定更高、更快、更嚴(yán)、更好的煤控目標(biāo)，迎接變化，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，抓住機(jī)遇，迎難而上，取得新進(jìn)展。

2008年金融危機(jī)至今，中美兩國(guó)的經(jīng)濟(jì)都已趨向穩(wěn)定，并向好的方向發(fā)展，這種好的勢(shì)頭，帶動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，同時(shí)推動(dòng)了能源和高耗能行業(yè)的發(fā)展。國(guó)際的經(jīng)濟(jì)、政治和能源市場(chǎng)還存在著許多不確定性。美國(guó)特朗普政府新的能源、氣候變化和環(huán)境政策，歐盟政壇的右傾和全球范圍的反全球化和反自由貿(mào)易的逆流，國(guó)際煤炭市場(chǎng)復(fù)蘇和價(jià)格上漲，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展中忽略的轉(zhuǎn)型正義訴求(如失業(yè)和生活水平下降)，都對(duì)中國(guó)的煤控方案和研究產(chǎn)生影響。這種影響會(huì)體現(xiàn)在政策制定、企業(yè)社會(huì)責(zé)任、公眾意識(shí)和國(guó)際談判中。中國(guó)政府在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)壓力、環(huán)境挑戰(zhàn)和巴黎氣候變化協(xié)定的實(shí)施上所擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧妥饔?，都引人矚目。這些壓力也會(huì)傳導(dǎo)到中國(guó)煤控項(xiàng)目第四期的工作上。

美國(guó)新總統(tǒng)特朗普的能源獨(dú)立承諾，不可能也不想依靠可再生能源，而是依靠化石能源，鼓勵(lì)發(fā)展煤炭、油氣等礦石能源。美國(guó)制造業(yè)的回歸，會(huì)增加能源需求和碳排放。美國(guó)政府退出巴黎協(xié)議，不履行在巴黎氣候變化條約上承諾的國(guó)家自主減排方案(NDC)，取消對(duì)發(fā)展中國(guó)家的資金、技術(shù)和能力建設(shè)的支持。取消或修改奧巴馬政府一系列能源、氣候和環(huán)保政策及行政法規(guī)。巴黎氣候協(xié)議的實(shí)施面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，氣候變化談判進(jìn)入低潮。

2016年是中國(guó)“十三五”計(jì)劃開局之年，經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，GDP全年增長(zhǎng)6.7%，單位GDP能耗降低5%。環(huán)境污染物總量控制目標(biāo)也都超額完成。例如二氧化硫排放量下降了5.6%，比原定目標(biāo)幾乎翻了一番。這些都與煤炭消費(fèi)量下降密切相關(guān)。

2016年能源消費(fèi)增長(zhǎng)1.4%，能源強(qiáng)度下降5%，煤耗量減低4.7%，主要來自民用和商業(yè)用煤的減少，以及清潔能源的替代。2016年工業(yè)部門煤炭消費(fèi)量下降趨勢(shì)停滯，這種狀況令人十分擔(dān)憂。見表1，電力行業(yè)煤耗量約為18.75億噸，比2015年增長(zhǎng)0.27%，水泥行業(yè)煤耗量約為2.17億噸，增長(zhǎng)1.3%，鋼鐵行業(yè)煤耗量約為5.96億噸(根據(jù)鋼協(xié)會(huì)員推算全國(guó))，比2015年增長(zhǎng)2.6%，現(xiàn)代煤化工2016年耗煤5230萬噸標(biāo)煤，增長(zhǎng)8.5%，煤炭開采和洗選耗煤2.7億噸，比2015年減少10%，建筑領(lǐng)域耗煤3.5億噸，比2015年減少0.2%。電力與高耗能制造業(yè)中的鋼鐵、水泥和煤化工2016年煤耗比2015年增加2730萬噸，增長(zhǎng)約1%。

 

根據(jù)2017年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2016年全國(guó)規(guī)模以上工業(yè)利潤(rùn)總額增長(zhǎng)8.5%。擺脫了近幾年工業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)放緩的勢(shì)頭。煤炭、鋼鐵、水泥、建材的財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)狀況有了明顯改觀，是為2016年下半年GDP穩(wěn)中有升、全年GDP達(dá)到6.7%做出貢獻(xiàn)的主要行業(yè)。今年第一季度，工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)增速表現(xiàn)更為出色。利潤(rùn)改善的主要因素是工業(yè)產(chǎn)品出廠價(jià)格上漲。

2017年前半年(1-6月)，工業(yè)生產(chǎn)和需求持續(xù)回暖。制造業(yè)呈現(xiàn)持續(xù)上升的擴(kuò)張態(tài)勢(shì)。很多高耗能產(chǎn)品產(chǎn)量繼續(xù)增長(zhǎng)。2017年1-4月份，據(jù)煤炭協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，煤耗上升3.4%，這種趨勢(shì)延伸到今年6月份。2017年前半年，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)6.9%，第二產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)6.4%。二季度GDP環(huán)比增長(zhǎng)1.7%。全社會(huì)用電量2.95萬億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)6.3%?；痣娡仍鲩L(zhǎng)7.1%。粗鋼、平板玻璃、水泥和焦炭產(chǎn)量分別為4.1975億噸、4.14億重量箱、11.13億噸、和2.21億噸，同比增長(zhǎng)4.6%、5.8%、0.4%和2.5%。1-6月份原煤產(chǎn)量17.1億噸，同比增長(zhǎng)5%。進(jìn)口煤炭1.3326億噸，同比上升23.5%。工業(yè)部門煤炭消耗量的增長(zhǎng)需要從驅(qū)動(dòng)的源頭，如房地產(chǎn)過熱和出口加以抑制，否則危及工業(yè)部門的煤控目標(biāo)。

2016年下半年以來，世界和中國(guó)的煤炭市場(chǎng)回暖，價(jià)格上升。中國(guó)煤炭市場(chǎng)的平均價(jià)格由2016年初的380元上升到2017年同期的595元。煤炭行業(yè)虧損的局面轉(zhuǎn)好，虧損面收窄，部分煤炭企業(yè)出現(xiàn)盈利。許多國(guó)際著名能源研究機(jī)構(gòu)，例如IEA、BP和多個(gè)公司財(cái)團(tuán)的預(yù)測(cè)，都認(rèn)為2017-2020年中國(guó)煤炭消費(fèi)會(huì)回升，估計(jì)在40億噸左右。這些預(yù)測(cè)基于未來有很多不確定因素推升煤耗。這種主流觀點(diǎn)認(rèn)為，促使煤炭消費(fèi)進(jìn)一步下降的阻力很大。中國(guó)政府“十三五”能源規(guī)劃中，總能耗50億噸標(biāo)煤，煤耗41億噸(29.3億噸標(biāo)煤)。我們認(rèn)為，即便如此，2013年為煤耗峰值年(42.44億噸)已是板上釘釘。

2016年下半年至2017年上半年的生產(chǎn)價(jià)格上漲，預(yù)計(jì)拉動(dòng)2017年中國(guó)民營(yíng)部門的投資增長(zhǎng)率從2016年的3.2%到今年的6-10%的水平。2017年前半年GDP增長(zhǎng)率達(dá)到6.9%，許多專家預(yù)測(cè)際全年增長(zhǎng)6.7-6.8%，高于政府制定的6.5%的目標(biāo)。但與此同時(shí)，抑制房地產(chǎn)過熱的措施、下游制造企業(yè)的狀態(tài)不明朗、汽車制造業(yè)的下滑和國(guó)際原料市場(chǎng)價(jià)格上升后勁疲乏，會(huì)對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和煤炭需求產(chǎn)生拉低的作用。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)的回升，亞洲經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，歐元區(qū)和日本經(jīng)濟(jì)回暖，南美洲的經(jīng)濟(jì)的弱增長(zhǎng)和世界貿(mào)易量的增長(zhǎng)，都顯示世界經(jīng)濟(jì)層面會(huì)比2016年樂觀，這會(huì)刺激中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和煤炭消費(fèi)的增加。此外，“一帶一路”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展拉高對(duì)中國(guó)產(chǎn)品的需求。例如“一帶一路”沿線國(guó)家的基礎(chǔ)建設(shè)對(duì)中國(guó)的鋼材需求量增加，預(yù)計(jì)2017年“一帶一路”國(guó)家進(jìn)口鋼材3460萬噸，同比增長(zhǎng)12.4%;進(jìn)口中國(guó)焦炭808萬噸，同比增長(zhǎng)28.5%。鋼材和焦炭出口“一帶一路”國(guó)家?guī)?dòng)中國(guó)煉焦煤銷量增長(zhǎng)420萬噸。水泥、建材等高耗能產(chǎn)品的需求增長(zhǎng)，都會(huì)拉動(dòng)中國(guó)國(guó)內(nèi)的高耗能產(chǎn)品的生產(chǎn)和煤炭消費(fèi)量。

多個(gè)行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為發(fā)展新動(dòng)力。“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”是2016年經(jīng)濟(jì)調(diào)整和發(fā)展的首要任務(wù)。重點(diǎn)抓好鋼鐵和煤炭行業(yè)去產(chǎn)能。在“十三五”規(guī)劃中，煤炭行業(yè)去產(chǎn)能8-10億噸，鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能1.4億噸。2016年鋼鐵煤炭去產(chǎn)能工作取得了重要階段性成果。全國(guó)提前超額完成全年壓減粗鋼產(chǎn)能4500萬噸、退出煤炭產(chǎn)能2.5億噸以上的任務(wù)目標(biāo)。一批違法違規(guī)、落后產(chǎn)能依法關(guān)閉退出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，行業(yè)盈利狀況顯著改善。

盡管煤炭和鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能的結(jié)果比預(yù)期的目標(biāo)高，例如煤炭行業(yè)去產(chǎn)能2.9億噸，比2.5億噸預(yù)期目標(biāo)要高，但與整個(gè)行業(yè)仍有54億噸多的產(chǎn)能相比，去產(chǎn)能率為5%，由于煤炭消費(fèi)量的減少，煤炭生產(chǎn)量也隨之降低到36.5億噸，下降9%多。但產(chǎn)能利用率仍停留在66%左右，沒有明顯的變化。2017年政府的煤炭行業(yè)去產(chǎn)能任務(wù)1.5億噸，去產(chǎn)能率才下降2.8%。這種情況在鋼鐵、水泥、建材、鋁合金行業(yè)都普遍存在。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是長(zhǎng)期的任務(wù)，2017年應(yīng)該提高去產(chǎn)能率，否則產(chǎn)能利用率不降反升，產(chǎn)能過剩狀況不會(huì)得到實(shí)質(zhì)性改善。

更值得注意的是，某些地方政府把原有已停工的工礦企業(yè)計(jì)算進(jìn)2016年的產(chǎn)能化解的任務(wù)中。甚至個(gè)別地方在其他省壓減產(chǎn)能的時(shí)候增加自己地方的產(chǎn)能和產(chǎn)量，惡性競(jìng)爭(zhēng)，搶占市場(chǎng)份額，為己牟利。2016年中國(guó)鋼產(chǎn)量增長(zhǎng)了3650萬噸，有10個(gè)省(市/區(qū))的鋼產(chǎn)量增加，其中山西增加1471萬噸、河北增加1202萬噸，占總增量的73%。

2016年各地房地產(chǎn)投資高燒不退，導(dǎo)致鋼鐵、水泥、建材等高耗能產(chǎn)業(yè)繼續(xù)增產(chǎn)和擴(kuò)張產(chǎn)能。2017年前半年，這種發(fā)展趨勢(shì)尚未徹底遏制住。鋼鐵出口的勢(shì)頭猛，遭到多國(guó)的反傾銷訴訟。如果世界經(jīng)濟(jì)趨向好轉(zhuǎn)，將會(huì)使相關(guān)行業(yè)的去產(chǎn)能變得更加困難。在過去三四十年間，幾輪去產(chǎn)能都是沒能及時(shí)抓住時(shí)機(jī)，地方保護(hù)主義嚴(yán)重，淘汰產(chǎn)能輕描淡寫。一旦市場(chǎng)需求旺盛，僵尸企業(yè)和落后產(chǎn)能死灰復(fù)燃，使得去產(chǎn)能戰(zhàn)役屢戰(zhàn)屢敗，高效和落后的產(chǎn)能并存，增加了整個(gè)社會(huì)的總成本。2017年要抓緊去產(chǎn)能不放松，加強(qiáng)節(jié)能節(jié)電，提高能源效率，降低單位產(chǎn)品煤耗，減少工業(yè)和電力的煤炭消費(fèi)量。地方對(duì)去產(chǎn)能的積極性不高，甚至利用其它地方去產(chǎn)能之機(jī)，增加本地的產(chǎn)能。例如，地方利用中央政府下放電力審批權(quán)之機(jī)，大上煤電項(xiàng)目，導(dǎo)致火電行業(yè)早早進(jìn)入去產(chǎn)能行列，投資資本擱淺估算接近萬億美元之巨。盡管如此，在某些煤炭生產(chǎn)大省，這種投資沖動(dòng)依舊。

過剩產(chǎn)能危害中國(guó)金融體系的穩(wěn)定，是心腹大患。中國(guó)銀行的年儲(chǔ)蓄總額2016年超過5萬億美元，約為美國(guó)和歐盟的儲(chǔ)蓄額的75%。2015年總投資量占GDP的43%，導(dǎo)致信貸增加。信貸占GDP的比率從2008年141%增加到2016年260%。過剩產(chǎn)能、僵尸企業(yè)和落后淘汰的企業(yè)沉積大量的投資，隨著壞賬的延期，會(huì)產(chǎn)生惡性循環(huán)，越來越多的信貸用于支撐落后的過剩產(chǎn)能和僵尸企業(yè)，拖累經(jīng)濟(jì)活力和增長(zhǎng)，是造成潛在的巨大金融風(fēng)險(xiǎn)的主要因素之一。

全國(guó)空氣質(zhì)量問題仍然突出。北方地區(qū)冬季污染較重，PM2.5濃度數(shù)值比非采暖季普遍高20-30%左右。從監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)上分析，2016年9月后，重化工比例高的地區(qū)PM2.5濃度比2015年同期要高許多。2016年11月15日到12月31日期間，京津冀地區(qū)的PM2.5平均濃度為每立方米135微克，為非供暖期濃度的2.4倍，僅12月份就發(fā)生了5次大范圍的重污染過程。2016年12月16日至22日，我國(guó)中東部出現(xiàn)大面積灰霾。據(jù)環(huán)保部通報(bào)，此次污染的灰霾面積為188萬平方公里，其中，重霾面積為92萬平方公里，占灰霾面積比例的49%。大氣污染影響了4.6億人。環(huán)保部監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示12月20日，全國(guó)空氣質(zhì)量日均值達(dá)到重度及以上污染的城市共有90個(gè)，京津冀及周邊地區(qū)共54個(gè)，占總數(shù)的60%。其中，全國(guó)達(dá)到嚴(yán)重污染的城市共42個(gè)，京津冀及周邊地區(qū)35個(gè)，占總數(shù)的83%。其中，石家莊市PM2.5日均值最高，達(dá)到614微克/立方米。2016年下半年空氣污染的惡化拖累了上半年空氣質(zhì)量明顯改善的進(jìn)度，使得全國(guó)的PM2.5濃度改善幅度比2015年低許多。

據(jù)環(huán)保部報(bào)道，2017年第一季度，全國(guó)地級(jí)338個(gè)城市的PM2.5濃度平均數(shù)值為63微克/立方米，與2016年同期相比上升3.3%，空氣質(zhì)量明顯惡化。京津冀地區(qū)的PM2.5平均數(shù)值升高26.7%，珠三角升高25.7%，長(zhǎng)三角地區(qū)下降13.6%。2017年空氣污染治理開局不利，為完成全年控制目標(biāo)敲響警鐘。例如，北京地區(qū)按“大氣十條”要求，2017年P(guān)M2.5濃度要從73微克/立方米下降到60微克/立方米，挑戰(zhàn)不可能實(shí)現(xiàn)的任務(wù)。

綠色和平對(duì)2017年前半年(1-6月份)全國(guó)366座地級(jí)市的空氣質(zhì)量進(jìn)行了整體分析得出，這些城市的PM2.5平均濃度48.7微克/立方米，與2016年同期(49.0微克/立方米)相比小幅下降;而PM10、二氧化硫、一氧化碳三項(xiàng)污染物濃度同比有不同幅度的下降。這366座中空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)比率77.9%，比去年同期(74.0%)有一定幅度的上漲，有49個(gè)城市的PM2.5平均濃度超出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)兩倍以上，相比去年同期(45個(gè))也略有增加。而京津冀傳輸通道的“2+26”城市整體 PM2.5平均濃度為78.6微克/立方米，同比上升5%，大氣污染狀況反彈較大?？梢钥闯?，工業(yè)煤耗增加，是導(dǎo)致空氣質(zhì)量沒有改善的主要因素之一，二者是正相關(guān)的。同時(shí)也說明污染物末端治理的成效沒有明顯改善，許多企業(yè)仍然沒有嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保部頒發(fā)的排放標(biāo)準(zhǔn)。此外，量大面廣的小、散、亂、污企業(yè)隨著經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)的好轉(zhuǎn)，污染物排放也隨之增加。

“大氣十條”經(jīng)過幾年的貫徹落實(shí)，空氣質(zhì)量有了改善。2017年是“大氣十條”的驗(yàn)收收官之年，但與設(shè)定的目標(biāo)仍有差距。主要的規(guī)劃和戰(zhàn)略的措施方向是對(duì)的，措施也是有針對(duì)性和可實(shí)施的。缺失的重要環(huán)節(jié)是監(jiān)管不嚴(yán)，許多地方的環(huán)境監(jiān)管形同虛設(shè)。各種各樣的“政治藍(lán)天”和過后的“霧霾復(fù)辟”都反映了這種令人尷尬的局面。中央多次反復(fù)的環(huán)保督查都一致指出監(jiān)管不嚴(yán)的要害，但解決辦法路數(shù)很少。

中央環(huán)境督察組在現(xiàn)場(chǎng)督察中發(fā)現(xiàn)，72%被督察單位存在違法違規(guī)的問題。在各級(jí)政府和企業(yè)中，不少黨員干部視環(huán)境違法如同犯一般錯(cuò)誤，甚至帶頭試法，不以為恥，反而以護(hù)廠生產(chǎn)、護(hù)地方經(jīng)濟(jì)為榮。根據(jù)煤控的研究報(bào)告，如果各地都嚴(yán)格遵守環(huán)保部制定的各類用能設(shè)備污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，空氣污染物(PM2.5)可以減少一半以上，嚴(yán)重的霧霾天數(shù)大大減少。在大氣環(huán)境容量的限制下，企業(yè)搬遷騰退要扎實(shí)地完成。在各地出臺(tái)的方案中，真正能管用管好的實(shí)施辦法不多，多是羅列一些措施。最近許多省市都出臺(tái)了一些嚴(yán)厲的政策和措施，如何落到實(shí)處是關(guān)鍵。新的“環(huán)境保護(hù)法”稱為史上最嚴(yán)的環(huán)境法，在環(huán)境污染如此嚴(yán)重的情況下，“按日計(jì)罰”的繳納款年總計(jì)只有幾億人民幣，這與人們對(duì)嚴(yán)格執(zhí)法所產(chǎn)生的年懲罰(幾十億甚至上百億罰款)效果期望值相差甚遠(yuǎn)。

監(jiān)管不嚴(yán)的后果，直接導(dǎo)致煤耗增加、污染加重。例如在“大氣十條”中要求，山東省2020年煤炭消費(fèi)比2012年減少兩千萬噸。實(shí)際情況是，山東省是煤耗不減反增的少數(shù)幾個(gè)省份之一，2016年增加了三千多萬噸耗煤量。在全國(guó)鋁合金行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的情況下，山東省濱州市鄒平縣魏橋集團(tuán)利用自備電廠提供低價(jià)電力的優(yōu)勢(shì)，助長(zhǎng)有色金屬增長(zhǎng)，爭(zhēng)奪市場(chǎng)，擾亂了去產(chǎn)能的布局和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。監(jiān)管部門至今對(duì)此尚未表態(tài)。陜西省發(fā)改委對(duì)減煤工作不實(shí)不力。全省2014年規(guī)上工業(yè)1000萬噸減煤任務(wù)僅完成295萬噸。2015年300萬噸減煤任務(wù)僅完成11萬噸。表觀上看陜西省兩年減煤1300萬噸，但空氣質(zhì)量沒有改善，漢中平原仍是全國(guó)污染最嚴(yán)重的地區(qū)之一。

2017年是落實(shí)“氣十條”的收官年，打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，重點(diǎn)抓好空氣污染嚴(yán)重地區(qū)的煤控，決戰(zhàn)決勝。李克強(qiáng)總理在2017年政府報(bào)告中，提出要有壯士斷腕的魄力，“打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”。京津冀PM2.5濃度從2013年106微克/立方米下降到2016年73微克/立方米。要使京津冀的空氣質(zhì)量進(jìn)一步改善，需要在京津冀及周邊地區(qū)，包括山西、河南、山東和內(nèi)蒙中東部抓好煤控工作。李克強(qiáng)總理提出要抓好散煤治理，尤其是北方地區(qū)冬季取暖和炊事的散煤利用問題。2016年12月份全國(guó)最嚴(yán)重的一次大面積霧霾，一直從北方延伸到南方地區(qū)，空氣污染最重的是華北地區(qū)。所以只講京津冀協(xié)作，不講京津冀周邊地區(qū)的參與，京津冀不可能完成空氣質(zhì)量改善的任務(wù)。抓好散煤工作很重要，但散煤治理比抓工業(yè)和電廠的污染物減排要困難得多。

在我國(guó)散燒煤中，民用爐具燃煤和中、小鍋爐等年散燒煤用量很大。若再考慮公共機(jī)構(gòu)、工業(yè)小窯爐以及其他尚未統(tǒng)計(jì)或尚未識(shí)別的散燒煤，數(shù)量會(huì)更大。在農(nóng)村和城鎮(zhèn)的居民散燒煤的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中，有些省市已經(jīng)開展入戶調(diào)查，但與當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)出入很大，很多民用煤并未進(jìn)入統(tǒng)計(jì)口徑。全國(guó)散煤量估計(jì)7-8億噸或更高。散煤燃燒基本上為分散式燃燒，沒有采取除塵、脫硫等環(huán)保措施。據(jù)了解，1噸散煤燃燒排放的污染物量是火電燃煤排放的5-10倍。散煤中民用煤炭約3億多噸，占全國(guó)耗能量不足10%。但按目前狀況推算，我國(guó)民用散煤污染物排放超過燃煤電站污染物排放總和。此外，由于散煤燃燒屬于低矮面源，排放高度非常低，加上戶內(nèi)使用，對(duì)公眾健康的危害更為直接。

散煤治理知易行難，投入高、收效慢、常反彈、難核查。治理農(nóng)村散煤時(shí)，政府補(bǔ)貼高效的爐具，好煤配好爐，提供經(jīng)過加工的型煤。但是型煤和好煤的價(jià)格比較高，許多農(nóng)戶在私底下買便宜的劣質(zhì)煤。這種情況屢見不鮮。煤改電也遇到冬季采暖要保持室溫的問題。由于優(yōu)價(jià)電在夜晚供應(yīng)，白天的電價(jià)不優(yōu)惠，采暖費(fèi)用高，許多居民又改用燃煤采暖。天然氣供應(yīng)不足和價(jià)格高，阻礙了煤改氣的進(jìn)展?？稍偕茉蠢糜龅郊夹g(shù)和資金投入的問題。

2016年，全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)的準(zhǔn)備工作整體滯后。作為碳市場(chǎng)“根本大法”的《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》仍未出臺(tái)，原定于2016年發(fā)布并實(shí)施的配額分配方案尚未落地，部分省份碳市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)度嚴(yán)重拖后。在碳排放權(quán)定性、配額分配、總量目標(biāo)及其減排貢獻(xiàn)等方面仍存爭(zhēng)議。2016年，《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》正式發(fā)布。用能權(quán)和碳排放權(quán)，一個(gè)作用于源頭、一個(gè)作用于末端，兩者之間存在交叉覆蓋、重復(fù)交易，受控企業(yè)也面臨雙重管理和合規(guī)的諸多困惑。國(guó)家碳市場(chǎng)如何與其他市場(chǎng)機(jī)制和政策工具之間相互協(xié)調(diào)和配合，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，也是當(dāng)前備受關(guān)注的問題之一。碳市場(chǎng)的建立對(duì)煤控的貢獻(xiàn)在短時(shí)間內(nèi)有延后的現(xiàn)象，需要加緊推動(dòng)碳市場(chǎng)與煤控規(guī)劃的相互促進(jìn)。2014年是中國(guó)二氧化碳排放極具重要意義的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。2015年二氧化碳排放比2014年降低0.5%，2016年下降約1%。二氧化碳排放從逐年增長(zhǎng)走向一個(gè)平臺(tái)期或下降期，揭示中國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與碳排放從相對(duì)脫鉤走向絕對(duì)脫鉤。煤控項(xiàng)目課題組要繼續(xù)努力，實(shí)現(xiàn)2020年和長(zhǎng)遠(yuǎn)的煤控目標(biāo)，確保2014年為中國(guó)的碳排放峰值年。在2018年的國(guó)際氣候談判大會(huì)對(duì)各國(guó)自主減排貢獻(xiàn)進(jìn)行盤點(diǎn)時(shí)，不僅展現(xiàn)中國(guó)可以提前實(shí)現(xiàn)2030的CO2排放達(dá)峰的目標(biāo)，同時(shí)促進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家更多的減排。對(duì)美國(guó)及一些發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)施巴黎氣候變化協(xié)議的倒退猛擊一掌，增強(qiáng)國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化的信心。

我們要清醒地認(rèn)識(shí)到面臨的困難和挑戰(zhàn)，努力奮斗，迎難而上，接受挑戰(zhàn)，認(rèn)真嚴(yán)肅地做好應(yīng)對(duì)的措施。與前三年的任務(wù)相比，今年是實(shí)現(xiàn)“十三五”能源規(guī)劃中煤控任務(wù)的關(guān)鍵年。在前三期的工作基礎(chǔ)上，2017年第四期要做好整體布局，設(shè)立更高更嚴(yán)更快更好的目標(biāo)。抓鐵有痕、踏石有印，狠抓落實(shí)不放松。國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化很快，煤控政策和實(shí)施力度不能放松，否則前三年的進(jìn)展將可能功虧一簣。

2017年的煤控年度指標(biāo)可以定得比政府設(shè)定的指標(biāo)更高更嚴(yán)些。這種高指標(biāo)可調(diào)動(dòng)積極性和努力奮斗的精神，爭(zhēng)取更好的成績(jī)和結(jié)果，也可以避免某些不確定因素的變化所產(chǎn)生的影響，例如較高的GDP增長(zhǎng)率和世界貿(mào)易市場(chǎng)回暖，會(huì)產(chǎn)生較高的煤炭需求，課題組必須采用更有效的措施，促使煤炭的消耗量下降，通過更多努力確保政府目標(biāo)更快更好的完成和超額完成。

2017年上半年的煤耗上升不要也不能打亂、降低煤控的部署和目標(biāo)。在2017年下半年，要全面緊急動(dòng)員起來，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)2017年工業(yè)部門煤耗下降2%的高限目標(biāo)。無論有多么困難，也努力使2017年煤耗量保持零增長(zhǎng)。