國土資源部將完善光伏用地政策

一邊是國土資源部6號文對農(nóng)業(yè)光伏土地用地政策的限制，大量農(nóng)業(yè)光伏項目用地出現(xiàn)“違法”狀況，一邊是包括中央電視臺、人民日報等中央及地方主流媒體對農(nóng)業(yè)光伏對扶貧等諸多方面的帶動作用大肆宣傳，用地政策與光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展到了難以協(xié)調(diào)的境地。近期的一個好消息是，在2個月前國土資源部2016年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查工作推進會上，執(zhí)法監(jiān)察局局長崔瑛的一個講話中提及了光伏項目用地問題，“部有關司局正在研究完善光伏項目用地政策，可能涉及政策調(diào)整。在新的政策出臺之前，暫時不在土地衛(wèi)片檢查信息系統(tǒng)中填報。”

2015年，國土部下發(fā)《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用的意見》(國土資規(guī)〔2015〕5號)要求對于使用農(nóng)用地新建光伏發(fā)電項目的，包括光伏方陣在內(nèi)的所有用地均應按建設用地管理，依法履行規(guī)劃、計劃、轉用、征收、供應手續(xù)，其中農(nóng)用地的類型按照土地調(diào)查成果認定，光伏方陣的面積按照《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》(國土資規(guī)〔2015〕11號)核定。

自該文件下發(fā)以來，光伏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了多次土地用地的沖突，天津、遼寧等地光伏電站因為土地性質(zhì)問題或被要求停工拆除已安裝的組件，或被要求按照建設用地管理繳納土地費用，導致項目無法開展。2017年上半年，這一沖突加劇到了頂點，遼寧大量光伏電站因占用草地而一度被勒令停工。

衛(wèi)片的意思是利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測等技術手段制作的疊加監(jiān)測信息以及將有關要素成形的專題影像突破;土地衛(wèi)片檢查是國土資源部門根據(jù)地面的實時衛(wèi)星照片來監(jiān)督、檢查各轄區(qū)內(nèi)的土地利用行為，及時發(fā)現(xiàn)違法行為并加以處罰，以達到合理保護土地的目的。從2000年開始，中國每年都進行一次全國范圍得衛(wèi)片檢查，對依法用地采取了強有效的推動和監(jiān)管。據(jù)悉，2016年的衛(wèi)片檢查結果于今年6月30日之前從各地上報至國土資源部。

在崔瑛局長的講話中還提及，“為便于全面掌握2016年度衛(wèi)片檢查所涉及的光伏項目用地情況，為部研究調(diào)整政策提供參考，請各地在報部的衛(wèi)片檢查工作情況報告中，對2016年度所有的光伏項目用地單獨進行分析，包括光伏項目數(shù)量、占地面積、所占用的各種地類面積，審批情況及規(guī)劃符合情況等。”

由此可見，未來國土資源部將根據(jù)農(nóng)業(yè)光伏的實際發(fā)展情況進行“嚴中有松”的管理辦法，不再搞“一刀切”的管理。崔瑛局長的講話還提及，關于設施農(nóng)用地，“對實際確實屬于農(nóng)業(yè)用途的，無論是否在土地變更調(diào)查中變更為新增建設用地，都不納入衛(wèi)片檢查統(tǒng)計范圍。但不納入衛(wèi)片檢查范圍的并不是說執(zhí)法都不管。設施農(nóng)用地存在違法違規(guī)行為的，要按照土地管理法律、法規(guī)的有關規(guī)定進行處理。法律法規(guī)有明確處罰依據(jù)的，執(zhí)法部門應依法查處;沒有處罰依據(jù)的，應由其他相關業(yè)務部門監(jiān)督管理。”

從上述講話中可以看出，中國光伏企業(yè)應該嚴格自律，不能以打擦片球的方式作出違法行為。農(nóng)業(yè)光伏必須要重視農(nóng)業(yè)，此外，農(nóng)業(yè)光伏的標準也亟待出臺——中電聯(lián)發(fā)電標準化中心與科技部主導的國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟正加快推動相關農(nóng)業(yè)光伏的標準制定工作。

此次會議，還明確了關于臨時用地的問題，崔瑛局長表示，與設施農(nóng)用地的處理相似，對實際用途確實屬于臨時建設占用的，不屬于實際建設的新增建設用地，不納入衛(wèi)片檢查范圍。

崔瑛局長總結了各地匯總的問題和建議，相關信息可分為三類：一是管理制度和管理政策方面的問題和建議，屬于頂層設計;二是加強和改進執(zhí)法監(jiān)察工作;三是衛(wèi)片檢查政策執(zhí)行方面的問題及建議，“屬于改進和完善的問題，我們將抓緊研究，提出措施。”

在光伏用地上，土地性質(zhì)的矛盾是一方面，光伏企業(yè)要嚴格把控不占用基本農(nóng)田;此外稅收也是一個較大的矛盾——根據(jù)國土部門的回復“應稅面積的確認，凡符合財稅[2006]56號規(guī)定，由光伏發(fā)電企業(yè)做為實際使用人、繳納城鎮(zhèn)土地使用稅的情況下，按照合同約定的土地面積做為應稅面積”，由此，凡在土地租賃合同中的所有土地都需要繳納。但這一點由于沒有明確的法律條文規(guī)定，目前各地都是依據(jù)地方政府的態(tài)度各自執(zhí)行，隨著光伏電站推進的規(guī)模的日益增大，光伏投資企業(yè)遇到催繳土地稅費的情況也正在增多。5月份山東省部分光伏電站業(yè)主就收到了當?shù)囟悇詹块T要求按照5-8元/平方米的標準繳納城鎮(zhèn)土地使用稅的通知。