回應(yīng)性監(jiān)管：推進(jìn)能源“大監(jiān)管”的新選擇

　　在我國經(jīng)濟(jì)管理體制中，能源管理體制是變動最為頻繁的體制之一。每隔幾年，能源監(jiān)管體制好像都要發(fā)生變革。以2002年“五號文”頒布、翌年初國家電監(jiān)會成立為發(fā)端，十幾年來每到關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，能源監(jiān)管體制改革的聲音屢屢為輿論所重。在相當(dāng)數(shù)量的業(yè)內(nèi)外人士看來，能源監(jiān)管體制改革的迫切程度，較之能源領(lǐng)域市場化改革有過之而無不及。

　　事實(shí)是，體制的變革畢竟是一個牽一發(fā)而動全身的大問題，需要時間的準(zhǔn)備、更需要時機(jī)的把握。隨著能源市場化改革的進(jìn)一步深入以及安全生產(chǎn)形勢的深刻變化，需要不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式，豐富監(jiān)管手段、提升監(jiān)管效能。而積極借鑒國外“回應(yīng)性監(jiān)管”的成熟做法，以“大監(jiān)管”的理念，構(gòu)建多方合作機(jī)制，推進(jìn)能源監(jiān)管體系建設(shè)，更好地服務(wù)能源行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。創(chuàng)新監(jiān)管范式、提升監(jiān)管效力無疑是一個具有操作性的現(xiàn)實(shí)選擇。

　　一、當(dāng)前我國能源監(jiān)管的基本情況。

　　國家能源局2013年的重組，開啟了我國能源行業(yè)政監(jiān)合一的新模式。四年多來，按照中央和國務(wù)院的統(tǒng)一部署，積極推進(jìn)“放管服”改革，主動簡政放權(quán)，取消或下放了64%的審批事項(xiàng)，能源行業(yè)管理方式發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，突出表現(xiàn)在：從原來的以行政計(jì)劃和項(xiàng)目審批為主的管理方式，向更加注重發(fā)揮能源戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)作用轉(zhuǎn)變，向更加注重發(fā)揮市場配置資源的決定性作用轉(zhuǎn)變，向更加注重強(qiáng)化規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行和落實(shí)情況的事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，向更加注重改善能源公共服務(wù)、提高供給能力和效率轉(zhuǎn)變。

　　適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，國家能源局及派出機(jī)構(gòu)按照國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的要求，著力構(gòu)建能源管理和能源監(jiān)管“一體兩翼”新格局，強(qiáng)化監(jiān)管，積極完善規(guī)劃、政策、規(guī)則、監(jiān)管“四位一體”的能源管理新模式，陸續(xù)出臺了創(chuàng)新能源監(jiān)督管理機(jī)制、加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管等一系列指導(dǎo)意見。圍繞創(chuàng)新和完善能源監(jiān)督管理體制機(jī)制，初步探索出了一條適合我國國情、管理有序、監(jiān)管有效的能源行業(yè)管理新模式。

　　調(diào)控和監(jiān)管進(jìn)一步加強(qiáng)。編制并實(shí)施《能源監(jiān)管行動計(jì)劃（2014-2018年）》，積極推進(jìn)能源行業(yè)信用體系建設(shè)，制定對取消和下放行政審批事項(xiàng)加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管的指導(dǎo)意見，建立健全“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管抽查機(jī)制。法規(guī)制度建設(shè)逐步加快。《能源監(jiān)管條例》已六易其稿，以監(jiān)管為重點(diǎn)的一系列規(guī)章、辦法先后頒布。重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)管和問題監(jiān)管成為主要方式。適應(yīng)能源項(xiàng)目審批簡政放權(quán)的背景，新建電源投資開發(fā)秩序、火電項(xiàng)目優(yōu)選等事中事后監(jiān)管和電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)公平開放等監(jiān)管深度展開。電力市場建設(shè)、化解煤炭行業(yè)去產(chǎn)能、以及能源價格改革、大氣污染防治監(jiān)管全面布局。電力業(yè)務(wù)許可、節(jié)能減排、人民群眾滿意用電等民生監(jiān)管，切實(shí)解決關(guān)系群眾切身利益的諸多問題。扎實(shí)開展電力安全監(jiān)管工作。制定電力安全生產(chǎn)監(jiān)管相關(guān)規(guī)章制度，深入開展隱患排查整治，促進(jìn)電力等能源安全生產(chǎn)運(yùn)行和能源的可靠供應(yīng)。一系列有質(zhì)量、有分量、有影響的監(jiān)管報(bào)告相繼發(fā)布。整體監(jiān)管工作有章法、有聲色、有成效，監(jiān)管的整體效能不斷提升，實(shí)現(xiàn)了“放管結(jié)合，有效的管可以更多的放，管得好才能放得活”的改革預(yù)期。中共中央“9號文件”中，在講到電力監(jiān)管工作時稱“電力監(jiān)管積累了重要經(jīng)驗(yàn)”，也可以說是對以電力監(jiān)管為主要內(nèi)容的能源監(jiān)管工作的客觀評價。

　　二、能源監(jiān)管中存在的問題。

　　與原國家電監(jiān)管會10年的篳路藍(lán)縷相比，新的國家能源局4年多來的開拓進(jìn)取，監(jiān)管思路日趨清晰，監(jiān)管手段、監(jiān)管方法也逐漸豐富，但與能源革命的大形勢、能源市場化改革的新要求相對照，還有諸多明顯的問題和不足。

　　監(jiān)管工作機(jī)制不夠理順，職責(zé)不清。目前我國能源行業(yè)監(jiān)督管理職責(zé)相對分散，相關(guān)部門之間、中央政府部門與地方政府部門之間存在政策目標(biāo)差異和步調(diào)不同步等多方面的問題，工作協(xié)調(diào)難度比較大。以能源立法困境為例，由于能源立法涉及部門多，缺乏強(qiáng)有力的推動機(jī)制，溝通協(xié)調(diào)難度極大，進(jìn)展緩慢。其中，能源法就涉及15個部委，石油儲備條例涉及4個部委12家單位，溝通協(xié)調(diào)之難，異乎尋常。加之能源管理和監(jiān)管機(jī)構(gòu)在很多事情上權(quán)責(zé)不對等甚至有責(zé)無權(quán)，影響了能源監(jiān)管工作的開展，制約了監(jiān)管作用的正常發(fā)揮。

　　監(jiān)管工作界面不明，監(jiān)管效率偏低、監(jiān)管效力偏弱。法律法規(guī)缺失，問題處理依據(jù)不足，監(jiān)管工作缺乏應(yīng)有的強(qiáng)力支撐，一定程度上影響了監(jiān)管的效力。政監(jiān)合一的國家能源局成立已逾4年，作為監(jiān)管工作的重要法律支撐的《能源監(jiān)管條例》至今尚未出爐。監(jiān)管機(jī)構(gòu)既有“老虎吃天無處下口”的困惑，也有“拳頭打到棉花垛上”的煩惱，監(jiān)管效能缺乏相應(yīng)的保障。職責(zé)不清，導(dǎo)致相關(guān)工作無法更加有效開展。以電力安全監(jiān)管為例，由于與地方有關(guān)部門的職責(zé)關(guān)系不清，導(dǎo)致部分工作難以開展。個別行業(yè)主管部門要職能不要責(zé)任，要權(quán)力不要安全，甚至有的政府部門分配電量計(jì)劃時，是“電力行業(yè)管理部門”，落實(shí)安全責(zé)任時，是“經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理部門”，對中央和地方召集的重要安全會議都可以不參加、不理會。完全置“管行業(yè)就要管安全、管生產(chǎn)就要管安全、管業(yè)務(wù)就要管安全”的要求于不顧。許多地方電力安全監(jiān)管幾乎成了能源派出機(jī)構(gòu)的“獨(dú)角戲”，區(qū)區(qū)二、三人面對一省之幅員、成百上千電力企業(yè)，電力安全監(jiān)督管理力量嚴(yán)重不足、職責(zé)職能機(jī)構(gòu)難以為繼。

　　監(jiān)管主體、監(jiān)管手段單一，難以滿足“放管服”改革的需要。國家能源局已經(jīng)下放或取消了64%的行政審批事項(xiàng)，并將按照“放管服”改革要求進(jìn)一步下放，一個市場監(jiān)管司、18個能源監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的架構(gòu)和400余眾的監(jiān)管隊(duì)伍，無論是監(jiān)管人員隊(duì)伍還是技術(shù)力量明顯不足，難以適應(yīng)新常態(tài)下能源監(jiān)管日趨緊迫、日趨繁重的監(jiān)管形勢，難以適應(yīng)“權(quán)力和責(zé)任同步下發(fā)，調(diào)控和監(jiān)管同步加強(qiáng)”的改革要求。特別是當(dāng)前主要采用傳統(tǒng)的現(xiàn)場監(jiān)管方式開展工作，更是加劇了監(jiān)管力量不足與日趨繁重的監(jiān)管任務(wù)之間的矛盾。多年來，受傳統(tǒng)“政府監(jiān)管”范式的影響，監(jiān)管理念和思路缺乏創(chuàng)新。 “政府監(jiān)管”一元，監(jiān)管手段單一，政府監(jiān)管部門主要依靠強(qiáng)制手段，使監(jiān)管權(quán)無法在多主體中分配，政府的作用提前發(fā)揮，政府以外其他社會群體的功能沒有得到有效釋放。也正是鑒于能源監(jiān)管力量捉襟見肘的實(shí)際，國家發(fā)改委副主任、國家能源局局長努爾.白克力明確指出：我們一方面可以考慮在不突破總編制的前提下，對內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)進(jìn)行優(yōu)化；另一方面，要努力創(chuàng)新監(jiān)管方式，充分利用大數(shù)據(jù)等信息化手段開展非現(xiàn)場監(jiān)管。明確把創(chuàng)新監(jiān)管、提高監(jiān)管的科學(xué)性，作為對能源監(jiān)管的基本要求，以期能夠在新形勢新任務(wù)下，能源監(jiān)管不斷探索創(chuàng)新，提高效率和效能。

　　三、以回應(yīng)性監(jiān)管創(chuàng)新推動能源“大監(jiān)管”格局的構(gòu)建。

　　“茍日新，日日新，又日新”，創(chuàng)新，貫穿了我們民族發(fā)展進(jìn)步的整個歷史。習(xí)近平總書記曾經(jīng)深刻指出，創(chuàng)新也是中華民族最鮮明的民族稟賦。我們的先人早就有創(chuàng)新理念，我們必須把創(chuàng)新作為引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新，讓創(chuàng)新貫穿黨和國家一切工作，讓創(chuàng)新在全社會蔚然成風(fēng)。由是觀之，能源監(jiān)管創(chuàng)新，當(dāng)然須繼續(xù)前行。

　　回應(yīng)性監(jiān)管理論的源起?；貞?yīng)性監(jiān)管理論最早由美國和澳大利亞的兩位學(xué)者伊恩·艾爾斯和約翰·布雷斯維特在上世紀(jì)90年代首次提出。該理論提出的社會背景是20世紀(jì)60——70年代西方國家在安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等方面的社會性監(jiān)管大幅增加，但同時出現(xiàn)監(jiān)管過度的現(xiàn)象。政府監(jiān)管受到來自新自由主義的猛烈抨擊，他們主張放松監(jiān)管，更多依靠市場機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)。正是面對加強(qiáng)政府監(jiān)管與放松監(jiān)管的爭論，兩位學(xué)者提出了介于兩者之間的第三條道路，即發(fā)展政府監(jiān)管與非政府干預(yù)手段的混合模式。兩位學(xué)者的專著《回應(yīng)性監(jiān)管：超越放松監(jiān)管的爭論》，與目前國內(nèi)對監(jiān)管問題的研究主要從管制經(jīng)濟(jì)學(xué)、傳統(tǒng)行政法學(xué)和政治學(xué)理論視角展開不同，該理論起源于博弈論、社會學(xué)和犯罪學(xué)的研究成果，后來逐漸與政治學(xué)領(lǐng)域逐漸興起的治理理論相結(jié)合。該理論的提出具有理論和實(shí)踐兩方面的淵源。作者曾形象地把該理論內(nèi)涵和實(shí)踐原則描述為“強(qiáng)制手段金字塔”和“監(jiān)管策略金字塔”。前者主要針對政府監(jiān)管者面對被監(jiān)管個體時采用什么樣的強(qiáng)制手段（多數(shù)政府措施是位于金字塔低端的教育和說服），后者是針對整個行業(yè)監(jiān)管的設(shè)計(jì)，也就是決定在多大程度上把政府監(jiān)管權(quán)下放給非政府部門來行使（政府的命令控制型監(jiān)管是位于塔尖的，而非政府部門掌握最多的監(jiān)管措施）。歷經(jīng)20多年的發(fā)展，已經(jīng)成為全球監(jiān)管治理領(lǐng)域最具影響力的理論。

　　回應(yīng)性監(jiān)管理論的核心與黨的十八大以來我國的國家治理要求和國家能源管理部門的監(jiān)管思路完全契合。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，就是要把以往政府單一、強(qiáng)制的管理模式，改為多元共治模式。在政府唱“獨(dú)角戲”的監(jiān)管模式或完全依靠市場調(diào)節(jié)的監(jiān)管方式都難以獲得最佳的監(jiān)管質(zhì)效的情況下，以強(qiáng)調(diào)監(jiān)管主體和監(jiān)管手段策略的多樣化為核心內(nèi)容的回應(yīng)性監(jiān)管理論與當(dāng)下國家治理的要求完全呼應(yīng)。簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)成為本屆政府深化政府職能轉(zhuǎn)變的先手棋和關(guān)鍵招。經(jīng)過多輪簡政放權(quán)工作，如何監(jiān)管政府轉(zhuǎn)移和下放出來的權(quán)力，保證轉(zhuǎn)移和下放的政府權(quán)力不回位、不移位、不錯位，無疑已成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障環(huán)節(jié)。中央9號文件在闡述深化電力體制改革的基本原則、堅(jiān)持科學(xué)監(jiān)管時強(qiáng)調(diào)： “完善電力監(jiān)管組織體系，創(chuàng)新監(jiān)管措施和手段，有效開展電力交易、調(diào)度、供電服務(wù)和安全監(jiān)管，加強(qiáng)電網(wǎng)公平接入、電網(wǎng)投資行為、成本及投資運(yùn)營效率監(jiān)管，切實(shí)保障新能源并網(wǎng)接入，促進(jìn)節(jié)能減排，保障居民供電和電網(wǎng)安全可靠運(yùn)行。加強(qiáng)和完善行業(yè)協(xié)會自律、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)的功能，充分發(fā)揮其在政府、用戶和企業(yè)之間的橋梁紐帶作用”。國家發(fā)改委副主任、國家能源局局長努爾.白克力指出：新體制下的能源市場監(jiān)管還處于不斷摸索階段，監(jiān)管的手段、方法還比較有限。要加強(qiáng)總結(jié)，積極借鑒，注重創(chuàng)新，積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制改革的新形勢，特別是能源監(jiān)管范圍不斷擴(kuò)大、職能不斷拓展、內(nèi)容不斷增多的新變化，進(jìn)一步創(chuàng)新監(jiān)管工作思路和工作機(jī)制積極探索和加強(qiáng)非現(xiàn)場監(jiān)管、主動適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)應(yīng)用等發(fā)展要求，積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)+等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，依托在線審批監(jiān)管平臺加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管。要善于借用社會和中介組織力量，更好地發(fā)揮輿論、媒體的宣傳和監(jiān)督作用。這些安排，既是具體的又是抽象的，既是理論的也是現(xiàn)實(shí)的，為引入回應(yīng)性監(jiān)管理念，推動能源“大監(jiān)管”格局構(gòu)建，提供了政策依據(jù)和行動指南。

　　構(gòu)建從一元的“政府監(jiān)管”到“大監(jiān)管”的格局，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管權(quán)的多主體分配。改進(jìn)一元的“政府監(jiān)管”范式，樹立“大監(jiān)管”理念，是回應(yīng)性監(jiān)管理論的根本目標(biāo)。長期以來，我們往往主要依靠管制經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政法學(xué)和傳統(tǒng)政治學(xué)理論來研究監(jiān)管問題，由于這些理論都秉持一種狹義監(jiān)管范式，導(dǎo)致了政府單槍匹馬的監(jiān)管局面?；貞?yīng)性監(jiān)管理論是從廣義的角度來看待監(jiān)管，就是把任何個體的控制行為都視為監(jiān)管的一部分，構(gòu)建政府與其他社會主體合作的監(jiān)管治理新模式，充分發(fā)揮政府以外組織的監(jiān)管作用。這種“合作”就是要求政府把監(jiān)管權(quán)與其他社會主體分享，以此減輕政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，使政府更好應(yīng)對簡政放權(quán)后的新形勢。從實(shí)踐層面來說，這些年特別是在安全監(jiān)管領(lǐng)域，我們開始強(qiáng)調(diào)落實(shí)企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任，而且成為今年安全生產(chǎn)月的主題，這些做法都具有“大監(jiān)管”的意味。但是，僅僅要求政府以外的社會個體履行“責(zé)任”還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要使之成為“監(jiān)管主體”，也就是政府要把監(jiān)管權(quán)在多個主體中分配，從而使這些監(jiān)管主體從被動到主動，而政府也要真正地把企業(yè)、社會團(tuán)體、甚至個人當(dāng)作監(jiān)管主體來看待，他們才會積極主動承擔(dān)社會責(zé)任，實(shí)現(xiàn)全社會的齊抓共治。具體來說，這種監(jiān)管治理范式就要把監(jiān)管權(quán)在政府與非政府組織之間做好合理分配。根據(jù)監(jiān)管權(quán)在不同主體間的分配，監(jiān)管治理體系總體上可以包括政府監(jiān)管、行業(yè)和企業(yè)自我監(jiān)管以及第三方監(jiān)管三個方面。也就是要把能源監(jiān)管權(quán)讓渡給行業(yè)企業(yè)自身及第三方非政府組織。在合作型監(jiān)管治理體系中，政府的主要角色不再是直接監(jiān)管者，也就是前面講到的不會“提前發(fā)揮作用”而是建構(gòu)者，通過建構(gòu)監(jiān)管活動的制度平臺來激發(fā)和培養(yǎng)其他社會主體的公民精神和主體意識、提升自我監(jiān)管的能力。以行業(yè)自我監(jiān)管為例。這方面有自愿建立的“自我監(jiān)管體系”和經(jīng)政府授權(quán)的“強(qiáng)制型模式”。前者的代表是美國“三里島”事故后建立的核電運(yùn)行研究所的自我監(jiān)管制度和上世紀(jì)80年代后逐步形成的全球化工行業(yè)的“責(zé)任關(guān)懷”。后者的代表是德國同業(yè)工會在職業(yè)安全方面的監(jiān)管作用。從上世紀(jì)70年代始，德國開始形成了政府監(jiān)管和同業(yè)公會并行的雙軌制。即，政府授權(quán)的同業(yè)公會在政府頒布的法律法規(guī)框架下，制定更為具體的事故預(yù)防規(guī)程并派監(jiān)察員監(jiān)督實(shí)施。同業(yè)公會甚至還可以向企業(yè)收取工傷保險(xiǎn)費(fèi)用，并將其用于為企業(yè)提供事故預(yù)防的培訓(xùn)和咨詢工作。遵循這樣的思路，中國電力企業(yè)聯(lián)合會、中國能源研究會以及更多的各類社團(tuán)組織，無疑可以在監(jiān)管權(quán)的分配中有著更大的空間。從能源監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)來看，目前，在山東、四川、浙江等多地，已探索鼓勵社會力量特別是電力技術(shù)研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會參與安全監(jiān)管，支持專業(yè)性的非政府組織發(fā)揮監(jiān)管作用，一定程度上與派出機(jī)構(gòu)分享監(jiān)管權(quán)力。如山東能源監(jiān)管辦在推進(jìn)安全監(jiān)管規(guī)范化、浙江能源監(jiān)管辦在加強(qiáng)網(wǎng)源協(xié)調(diào)監(jiān)管中，都依托專業(yè)部門或第三方加以推動，多元共治的局面初露端倪。

　　構(gòu)建“大監(jiān)管”格局，需要調(diào)動各層面的力量和綜合運(yùn)用各種手段。監(jiān)管實(shí)踐證明，在監(jiān)管活動中對政府強(qiáng)制手段過分依賴會抑制市場的活力，導(dǎo)致監(jiān)管的效果并不好，無法對現(xiàn)實(shí)的監(jiān)管困局進(jìn)行破題。同時，政府不同的監(jiān)管手段對具有不同意愿、態(tài)度的監(jiān)管客體的作用也不同，因而根據(jù)監(jiān)管對象的具體情況因地制宜地選擇監(jiān)管手段十分必要。回應(yīng)性監(jiān)管理論的要求就是盡可能讓其他社會主體發(fā)揮作用，當(dāng)這些社會主體監(jiān)管無效時，再發(fā)揮政府的作用。政府監(jiān)管的主要作用是提供戰(zhàn)略威懾和對其他主體的自我監(jiān)管行為進(jìn)行監(jiān)管，并且政府作用的發(fā)揮也是逐級加強(qiáng)，應(yīng)先運(yùn)用說服、協(xié)商等非權(quán)力性手段，當(dāng)這些“軟”手段無效時，再運(yùn)用行政處罰等強(qiáng)制性“硬”手段，直到監(jiān)管作用真正發(fā)揮效用，要充分體現(xiàn)監(jiān)管手段的多樣性和層次性，而不是政府監(jiān)管“一竿子插到底”，這樣不僅保證不了監(jiān)管的實(shí)效，而且當(dāng)前的能源監(jiān)管力量也無法滿足。比如，建立由各方代表組成的監(jiān)管委員會作為決策或咨詢機(jī)構(gòu)。這種安排與回應(yīng)性監(jiān)管的三方主義和結(jié)點(diǎn)理論完全契合。即，既然政府不是唯一的監(jiān)管主體，還包含了各種非政府組織、甚至企業(yè)本身，最佳的組織形式當(dāng)然應(yīng)該是成立由各方代表組成的監(jiān)管委員會。能源主管部門要發(fā)揮這種委員會的主導(dǎo)作用，既可以作為政府的決策機(jī)構(gòu)，也可以是咨詢機(jī)構(gòu)。在此情況下，諸多政策的制定都是各方討論協(xié)商的結(jié)果，不僅能夠增強(qiáng)參與者的主體意識，還可以減少與政府的抵觸情緒。如，在電力安全監(jiān)管方面，從國家層面到地方，都成立了電力安全生產(chǎn)委員會，雖然其成員包括了電力企業(yè)，但是其他的社會組織并沒有參加，基本等同于一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從監(jiān)管權(quán)的分配到各方責(zé)任的均衡，應(yīng)適當(dāng)增加相關(guān)政府部門和其他社會團(tuán)體、第三方的成員，使之成為監(jiān)管治理的核心機(jī)構(gòu)，而不是監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)自承擔(dān)巨大的安全監(jiān)管壓力。近年來，在能源監(jiān)管工作中，各級已經(jīng)對發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用方面已經(jīng)有了積極探索。如在并網(wǎng)安全性評價、安全標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)建等。今后在完善制度規(guī)范發(fā)展的同時，完全可以增加第三方監(jiān)管的強(qiáng)度來解決問題，比如，強(qiáng)制不良企業(yè)、隱患達(dá)到一定程度的企業(yè)進(jìn)行更多、更深入的安全評價或者購買中介服務(wù)、加大自我監(jiān)管力度等，讓那些原本不愿在安全生產(chǎn)上進(jìn)行投入的企業(yè)付出更高的成本。當(dāng)然，獨(dú)立性是第三方監(jiān)管的生命，要從制度設(shè)計(jì)上加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，減少與政府和企業(yè)的不必要聯(lián)系，確保監(jiān)管效果。當(dāng)前，正在全國范圍開展的能源行業(yè)信用評價體系建設(shè)，完全可以理解成一種第三方參與的“軟”、“ 硬”結(jié)合、既有政府強(qiáng)制力又有非權(quán)力性、分層次的有效監(jiān)管。

　　構(gòu)建能源“大監(jiān)管”格局，政府要更加注重頂層設(shè)計(jì)和平臺建設(shè)?；貞?yīng)性監(jiān)管是一項(xiàng)創(chuàng)新的系統(tǒng)工作，政府從市場監(jiān)管唯一主體成為協(xié)調(diào)的監(jiān)管部門，進(jìn)行間接的監(jiān)管活動，將大部分監(jiān)管職責(zé)交給非政府組織、企業(yè)等，并促使其建立自我監(jiān)管制度，無疑是一場革命性的變化。這就要求政府前期需做好監(jiān)管體系的頂層設(shè)計(jì)，需要完善相關(guān)配套措施。后期讓社會監(jiān)管主體履行監(jiān)管責(zé)任，政府成為社會監(jiān)管主體背后的保障力量，角色就從臺前變?yōu)榱四缓?。政府?yīng)更加注重平臺建設(shè)，使政府與其他社會主體有更自由的對話、交流空間。如，加強(qiáng)行業(yè)自我監(jiān)管，創(chuàng)造行業(yè)協(xié)會自律的內(nèi)外部條件，讓其更多地發(fā)揮行業(yè)代表功能，逐步改善行業(yè)協(xié)會治理結(jié)構(gòu)，并通過政策引導(dǎo)形成對整個行業(yè)發(fā)展的外部壓力。在立法方面，要摒棄單一地靠提升違法成本來預(yù)防其違法違規(guī)的理念，更加注重鼓勵被監(jiān)管者自身監(jiān)管能力的培育。另外，還要加強(qiáng)企業(yè)自我監(jiān)管，突出強(qiáng)調(diào)企業(yè)通過建立內(nèi)部管理制度實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)管的重要性，特別是近年來電力安全生產(chǎn)領(lǐng)域落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，但手段單一，主要依靠命令和“運(yùn)動式”的方式來實(shí)現(xiàn)，企業(yè)自身內(nèi)在動力沒有很好的激發(fā)。要積極通過制度設(shè)計(jì)來激勵企業(yè)建立內(nèi)部管理體系，根據(jù)企業(yè)內(nèi)部管理的有效性在規(guī)劃批復(fù)、項(xiàng)目建設(shè)等方面給予差別性待遇。同時，引入分級監(jiān)管，根據(jù)第三方、社會組織監(jiān)管的實(shí)際情況，按照科學(xué)性、直觀性、公開性的標(biāo)準(zhǔn)，把被監(jiān)管企業(yè)進(jìn)行分級，然后對不同級別采取不同的監(jiān)管強(qiáng)度和手段，從各個方面增大監(jiān)管強(qiáng)度。（作者：盧延國 國家能源局浙江監(jiān)管辦公室黨組成員）