管廊建設：成效初顯 仍有“三關”

城市地下綜合管廊作為一種現代化管道建設理念，越來越多地受到城市規(guī)劃者的青睞。近年來，國家政策頻出促管廊建設，并指出了接下來的“十三五”期間，我國建設綜合管廊的具體任務目標。但在實際建設運營過程中，地下綜合管廊的建設也面臨著一些“關口”要過。

當前，我國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，但由于地下基礎設施建設相對滯后，已不足以滿足現代城鎮(zhèn)對地下公共管線集約式發(fā)展、智慧化管理的要求。在這種背景下，城市地下綜合管廊作為一種現代化管道建設理念，開始越來越多地受到城市規(guī)劃者的青睞。合理開發(fā)建設綜合管廊，集約利用地下空間，能取得顯著的節(jié)能環(huán)境效益，國內《綠色債券支持項目目錄(2015年版)》因此將其列入支持項目清單。

自2014年以來，我國綜合管廊建設受到政策的大力支持與推廣，兩批國家級試點的設立得到了中央財政層面的支持，由此加快了建設綜合管廊的步伐。但同時也需要注意到，我國城市地下綜合管廊的建設發(fā)展也面臨著一系列挑戰(zhàn)與風險，倘若城市總體規(guī)劃與管廊規(guī)劃出現較大偏差，就有可能面臨綜合管廊建成后管線入廊率低下，造成管廊閑置、投資浪費的損失。

政策頻出促管廊建設

近年來，隨著城市快速發(fā)展，地下管線建設規(guī)模不足、管理水平不高等問題凸顯，一些城市相繼發(fā)生大雨內澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事件，嚴重影響了人民群眾生命財產安全和城市運行秩序。為切實加強城市地下管線建設管理，國務院辦公廳于2014年6月發(fā)布《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》，就地下管線管理總體要求、規(guī)劃統(tǒng)籌、建設統(tǒng)籌、改造維護、管線普查等方面，對國內地下管線的建設管理做了總體部署。

2014年12月，財政部發(fā)布《關于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》，明確了開展中央財政支持地下管廊試點工作的工作安排。試點城市得到中央財政的專項資金補助，一定三年，具體補助數額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年5億元，省會城市每年4億元，其他城市每年3億元。對采用PPP模式達到一定比例的，將按上述補助基數獎勵10%。

為加大債券融資方式對七大類重大投資工程包、六大領域消費工程的支持力度，拉動重點領域投資和消費需求增長，國家發(fā)展改革委于2015年3月制定并發(fā)布《城市地下綜合管廊建設專項債券發(fā)行指引》，鼓勵各類企業(yè)發(fā)行專項債券，募集資金用于城市綜合管廊建設。在償債保障措施較為完善的基礎上，企業(yè)申請發(fā)行城市地下綜合管廊建設專項債券，可適當放寬企業(yè)債券現行審核政策及《關于全面加強企業(yè)債券風險防范的若干意見》中規(guī)定的部分準入條件，如城投類企業(yè)不受發(fā)債指標限制等。

2015年6月，財政部、住建部聯(lián)合發(fā)布《關于印發(fā)城市管網專項資金管理暫行辦法的通知》，明確規(guī)定中央財政預算安排專項資金的用途，即用于支持城鎮(zhèn)污水處理設施配套管網及污水泵站建設、海綿城市建設試點、地下綜合管廊建設試點、城市生態(tài)空間建設其他需要支持的事項，實現專款專用、專項管理，以提高財政資金的使用效益。

2015年8月，國務院辦公廳發(fā)布《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》，明確我國建設綜合管廊的總體目標是：到2020年，建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營。

綜合管廊的回報機制關系到其建設運營能否順利進行。為形成合理收費機制，調動社會資本投入積極性，促進城市地下綜合管廊建設發(fā)展，國家發(fā)展改革委、住建部于2015年11月發(fā)布《關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》。文件中指出，城市地下綜合管廊有償使用費包括入廊費和日常維護費；入廊費主要用于彌補管廊建設成本，由入廊管線單位向管廊建設運營單位一次性支付或分期支付；日常維護費主要用于彌補管廊日常維護、管理支出，由入廊管線單位按確定的計費周期向管廊運營單位逐期支付。

2017年5月，住建部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《全國城市市政基礎設施建設“十三五”規(guī)劃》，對“十二五”期間我國地下管線長度的變化進行了統(tǒng)計，并指出了接下來的“十三五”期間，我國建設綜合管廊的具體任務目標。

“十三五”期間，我國設市城市新區(qū)新建道路綜合管廊建設率到2020年力爭達到30%，設市城市道路綜合管廊綜合配建率到2020年力爭達到2%。具體建設任務上，結合道路建設與改造、新區(qū)建設、舊城更新、河道治理、軌道交通、地下空間開發(fā)等，建設干線、支線地下綜合管廊8000公里以上。

三大突出問題待解

實際需求與政策推動加快了我國綜合管廊建設的步伐，截至2016年底，我國已經分兩批將25座城市列為綜合管廊建設的國家級試點，其中涉及12個省會城市、12個地級市及1個縣級市。國家級試點已開展了一系列帶有示范性及探索性的建設運營活動，除國家級試點外，各省也結合當地實際情況設立了省級綜合管廊建設試點。

根據“十三五”規(guī)劃方案，綜合管廊國家級試點在期內計劃建設綜合管廊1090公里。截至2017年4月底，國內地下綜合管廊試點項目已開工建設687公里，建成廊體260公里，完成投資400多億元，試點工作經過努力已取得了顯著成效。

但在實際建設運營過程中，地下綜合管廊的建設也面臨著一些“關口”要過。中債資信分析師周俊濤對中國經濟導報記者表示：“建設成本高昂，資金缺口較大”是其面臨的最大“關隘”。綜合管廊的造價與建設地地質條件、入廊管線種類、管廊設計艙數及截面尺寸等因素有關，總體建設成本相比管線直埋昂貴不少。綜合管廊作為一種成本高昂的公共基礎設施，如果其建設費用完全或主要由政府承擔，會形成較大的財政壓力和負擔，從長遠來看，不利于國內綜合管廊的推廣與應用。

此外，利益協(xié)調難度大，對規(guī)劃水平要求高，也是其面臨的一大難題。地下綜合管廊的規(guī)劃建設是一項綜合性系統(tǒng)工程，涉及到社會各方面的發(fā)展利益。且綜合管廊對城市規(guī)劃也提出了更高的要求。因為綜合管廊建設成本昂貴，建成后其使用年限一般在100年左右，時間跨度大，社會影響范圍深遠，需要將綜合管廊的建設專項規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃、長期規(guī)劃中。

最后，使用收費機制尚不明確也困擾著管廊的后續(xù)建設。綜合管廊是一種準經營性物品，可對使用者收取一定的經營費用，但我國多數城市尚未明確建立管廊收費機制，待后期集中建設的管廊進入大規(guī)模運營使用期時，這一“關”顯然是繞不過去的。此外，隨著使用年限的增長，管廊的維護管理費用也將隨之不斷增加，如果沒有明確收費機制的支撐，也將影響到綜合管廊后期的持續(xù)運營。

合理開發(fā)建設綜合管廊，集約利用地下空間，能取得顯著的節(jié)能環(huán)境效益，但周俊濤也提出針對綜合管廊項目，由于其節(jié)能效益難以具體量化評估，同時其節(jié)能效益的發(fā)揮依賴于其正常發(fā)揮市政管道容納、維護的作用，因此應重點考量管廊項目在規(guī)劃設計水平、運營管理水平兩方面的表現。