觀察丨謝國興：天然氣利用水平需進一步提升

國家發(fā)展改革委、國家能源局等十三部委日前聯(lián)合印發(fā)《加快推進天然氣利用的意見》，促進天然氣消費比重提升，優(yōu)化能源結構。

2015年，我國天然氣消費量為1930億立方米，同比增長3.3%，但增長率下降了6.3個百分點，是2000年以來增長最低的年份?？梢?，盡管天然氣是清潔能源，但目前發(fā)展并不樂觀，難以在與煤炭、石油的競爭中獲取優(yōu)勢，天然氣的使用并未得到應有的發(fā)展。

天然氣發(fā)展受限的主要原因

第一，近幾年來，政府在保障天然氣供給方面做了大量有成效的工作，但是與支持可再生能源，特別是與支持新能源汽車相比，在規(guī)劃、財政、金融、價格、發(fā)電計劃安排和上網(wǎng)電價等方面明顯不足。如浙江省燃氣發(fā)電裝機1228萬千瓦，政府在2014年和2015年發(fā)電中，安排年度發(fā)電利用小時分別為1000小時和500小時，2015年，實際燃機利用小時為1356小時，比2014年減少了405小時。有些燃氣電廠為了保障用戶供熱需求，在用完發(fā)電利用小時數(shù)后，只能用啟動鍋爐為之供熱，使得供熱成本大幅增加，也大大降低了能源使用效率。而浙江2015年平均煤電機組利用小時數(shù)為4485小時。政府寧愿以兩部制電價去補償企業(yè)虧本，而不是通過多發(fā)電量來增加企業(yè)效益，同時減少燃煤發(fā)電。

2015年，浙江管輸天然氣累計用量為65.02億立方米，同比減少5%。與中石油、中石化兩大公司經(jīng)營成品油銷售量相比，其減幅大于10個百分點以上。政府在加氣站建設上遠不及對電動汽車充電樁建設的支持力度，很多城市加氣站不僅數(shù)量少，而且路途遠，很不方便，即使在價格上有優(yōu)勢，但很多出租車、私家車也因此望而卻步?？梢姡M管天然氣是清潔能源，在環(huán)保、價格上均有相對優(yōu)勢，但市場銷售很不樂觀，在全省能源消費結構中的比例僅占約5%，難以在與煤炭、石油的競爭中獲取優(yōu)勢。

第二，天然氣管理體制不適應天然氣發(fā)展需要。天然氣主要以管道輸送到終端用戶。由于天然氣管網(wǎng)的自然壟斷特性，形不成良好的市場競爭，造成輸氣成本居高不下，政府對管輸成本監(jiān)管能力不足，其輸氣價格的話語權基本上由企業(yè)掌握。管網(wǎng)公平開放的政策已出臺多年，但并未落地，企業(yè)仍各自為陣，很難協(xié)調(diào)合作。油氣兼營企業(yè)，特別是“三桶油”，對供油與供氣利益的比較，也影響著天然氣的發(fā)展，特別是在交通領域天然氣的使用量增加，意味著油品銷售量的減少。上游的市場化對天然氣發(fā)展至關重要，但是，天然氣開發(fā)與進口市場化方面仍不盡如人意。

第三，法律法規(guī)和技術服務標準不適應天然氣發(fā)展。我國還沒有天然氣方面的國家法律，在開發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營和服務等方面缺少法律依據(jù)。在技術方面是有一些生產(chǎn)技術質(zhì)量標準，但在市場交易、政府監(jiān)管、企業(yè)經(jīng)營與服務、消費方面，還遠不能滿足發(fā)展需要。如我國天然氣以標準立方米計量和計價，而不是國際通用的以熱值計量與計價。這種計量方式，熱值偏差較大，大約在5%左右，使得用戶在維護合法權益上缺少制度保障。在對用戶服務方面也沒有出臺服務標準。與電力相比，天然氣還需要完善不少相關制度與標準。

第四，政府對天然氣市場監(jiān)管嚴重不足?？傮w上講，政府對天然氣重供給而輕使用。也就是說在保障天然氣供應方面下了力氣，而如何推進天然氣市場化改革進展緩慢，市場建設和監(jiān)管更顯不足。各級政府部門對天然氣監(jiān)管的能力嚴重不相適應，無法規(guī)可依，無專業(yè)人員，無監(jiān)測機構，無服務標準等。國家層面雖然有能源監(jiān)管機構，但都是原電監(jiān)會派出機構職能的擴充，原本人力捉襟見肘的條件下，增加了新的職能，缺少應有的標準和手段?！　?天然氣價格監(jiān)管上，國家價格部門只管到省間門站價格，省市價格部門只能管到省地間（城市）門站價格，到用戶的終端價格只是一個原則性建議，上游氣價的變化不能及時傳導到用戶，經(jīng)營成本無人監(jiān)管，成本與價格信息不透明，實際執(zhí)行價格五花八門，高低參差很大，用戶利益無法保障，阻礙天然氣市場發(fā)展。

發(fā)展天然氣的措施與建議

從全球來看，天然氣在能源結構中的比例約23%，天然氣替代煤炭與石油的比例越來越高，其發(fā)展僅次于可再生能源。2015年，我國能源消費結構中，煤炭占比64%，石油占比18.1%，天然氣占比5.9%，非化石能源占比12%。天然氣在我國能源消費結構中占比比較低。為推動能源革命，大力開發(fā)與利用天然氣是必然的措施選項。

第一，各級政府要把天然氣發(fā)展作為落實《巴黎協(xié)定》、應對氣候變化和防治大氣污染的根本之策，作為調(diào)整能源結構的重要抓手予以推進。特別是在市場化改革，管網(wǎng)公平開放，加氣站建設，在電力和交通領域的使用等方面予以大力支持。著力推進以氣代煤，對燃煤工業(yè)鍋爐（窯爐）進行燃燒天然氣改造，增加天然氣在工業(yè)生產(chǎn)中的用量。加大交通領域以氣代油力度，大力推進加氣站建設，加氣站建設是車船使用天然氣的前提，應當鼓勵以PPP方式建設加氣站，實行市場化運營；加大對加氣站建設用地的支持，簡化加氣站建設審批，提高審批效率。應當允許公路加油站增加天然氣加氣裝置，這將大大方便重載貨車和客運車輛沿途加氣。在加油站并列建設加氣站不會對安全產(chǎn)生大的不良影響，但對節(jié)約土地和建設成本很有好處。積極推進在開發(fā)區(qū)、居民小區(qū)和大型用能企業(yè)中建設天然氣分布式熱電聯(lián)產(chǎn)。充分發(fā)揮天然氣發(fā)電機組的作用，逐步增大天然氣發(fā)電在電力結構中的比例。

第二，鼓勵多種市場主體參與上游天然氣市場開發(fā)，增加低價天然氣供應量，抑制天然氣價格，使得天然氣價格更具有競爭力。

第三，加快完善天然氣法規(guī)與標準體系建設，保障天然氣市場健康發(fā)展。當前，首要的是對天然氣進行立法，同時修訂完善有利于天然氣發(fā)展的規(guī)章與政策等。譬如，出臺天然氣法、天然氣價格形成辦法，天然氣質(zhì)量標準、天然氣供應服務標準，天然氣市場交易規(guī)則和市場監(jiān)管辦法等。

第四，加強對天然氣市場的監(jiān)管。目前天然氣市場比較紊亂無序，不利于天然氣市場的健康發(fā)展，必須通過加強監(jiān)管，規(guī)范天然氣市場主體在法制軌道上公平競爭，有序運營，保障投資者、經(jīng)營者、使用者的合法權益。加強對天然氣市場的監(jiān)管需要建設相應的監(jiān)管體系，包括加強監(jiān)管隊伍建設，市場信息與交易平臺建設，質(zhì)量監(jiān)測中介機構建設，市場信用體系建設，違法違規(guī)案例的公開和行政處罰等。設立第三方獨立調(diào)度機構，按交易規(guī)則進行市場交易并公開交易信息，根據(jù)市場交易結果進行實時調(diào)度，由政府監(jiān)管機構對調(diào)度實施公開、公正與公平性監(jiān)管，調(diào)解市場爭議，處罰違規(guī)行為，確保市場按規(guī)則運行。（作者系浙江能源監(jiān)管辦原專員）