開征環(huán)保稅：稅收是外衣 環(huán)保是內(nèi)核

伴隨著2018年1月1日環(huán)保稅法的施行，環(huán)保稅將取代現(xiàn)行排污費(fèi)，環(huán)境保護(hù)將正式由費(fèi)改稅。據(jù)專家表示，“稅收”只是外衣，“環(huán)保”才是內(nèi)核。環(huán)保稅法在本質(zhì)上應(yīng)屬于環(huán)境法，而非經(jīng)濟(jì)法的范疇。此外，完善環(huán)保稅制度還應(yīng)厘清排污權(quán)的有償取得和環(huán)保稅以及對(duì)環(huán)境損害賠償?shù)膿p害賠償三者之間的關(guān)系。

作為“綠色稅制”的重要一環(huán)，環(huán)境保護(hù)稅法將于2018年正式實(shí)施。今年4月，環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧在就2016年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況等向全國(guó)人大常委會(huì)作報(bào)告時(shí)，就表態(tài)，“今年將做好環(huán)境保護(hù)稅開征準(zhǔn)備工作”。

準(zhǔn)備工作中引人關(guān)注的稅法實(shí)施條例，在環(huán)保稅法通過半年后，公眾得以正式參與建言獻(xiàn)策。

6月26日，由財(cái)政部、稅務(wù)總局、環(huán)境保護(hù)部起草的《環(huán)境保護(hù)稅法實(shí)施條例(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱意見稿)，向社會(huì)公開征求意見。

意見稿共42條，在環(huán)保稅法的基礎(chǔ)上對(duì)環(huán)保稅征收事項(xiàng)作出了詳細(xì)規(guī)定，明確了納稅人和征稅對(duì)象，細(xì)化了應(yīng)稅污染物排放量的計(jì)稅依據(jù)和環(huán)保稅減免情形等。

“主要為了保障環(huán)境保護(hù)稅法的順利實(shí)施。”北京林業(yè)大學(xué)人文學(xué)院生態(tài)法研究中心副主任、法學(xué)系副主任楊朝霞在接受法治周末記者采訪時(shí)指出，意見稿對(duì)于監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性保障措施、涉稅信息共享平臺(tái)建立等具體操作層面的規(guī)定具有積極意義，但環(huán)保稅的調(diào)節(jié)作用還有待于政策的落實(shí)，尤其要嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)測(cè)的監(jiān)管。

環(huán)保稅的調(diào)節(jié)作用

在實(shí)施近39年之后，作為中國(guó)最早制定并實(shí)施的三項(xiàng)環(huán)境政策之一，排污收費(fèi)制度將退出歷史舞臺(tái)——伴隨著2018年1月1日環(huán)保稅法的施行，環(huán)保稅將取代現(xiàn)行排污費(fèi)，環(huán)境保護(hù)將正式由費(fèi)改稅。

去年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過環(huán)保稅法，醞釀了近十年的環(huán)保稅落地。作為中國(guó)第一部專門體現(xiàn)“綠色稅制”、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法，環(huán)保稅法的出臺(tái)被譽(yù)為中國(guó)環(huán)境保護(hù)里程碑事件，傳遞出中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型更加注重生態(tài)文明建設(shè)的重要信號(hào)。

“遵循的原則之一就是將排污費(fèi)制度向環(huán)境保護(hù)稅制度平穩(wěn)轉(zhuǎn)移。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室副主任王清在新聞發(fā)布會(huì)上表示，環(huán)保稅法的總體思路是由“費(fèi)”改“稅”，即按照“稅負(fù)平移”原則，在納稅人、征收對(duì)象等方面都與現(xiàn)行排污費(fèi)制度相銜接。

環(huán)保稅法明確規(guī)定納稅人為直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。此次意見稿進(jìn)一步明確了其他經(jīng)營(yíng)者范圍，界定為個(gè)體工商戶和其他組織，與現(xiàn)行排污費(fèi)繳納人保持一致，不包括居民個(gè)人和不具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的機(jī)關(guān)，并將個(gè)體工商戶納入征稅范圍。

在征稅對(duì)象上，環(huán)保稅與目前的排污收費(fèi)項(xiàng)目相當(dāng)，包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四類。意見稿對(duì)這四類污染物的具體定義進(jìn)行了解釋和細(xì)化，如明確固體廢物是指在工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中產(chǎn)生的固體廢物和醫(yī)療、預(yù)防和保健等活動(dòng)中產(chǎn)生的醫(yī)療廢物，以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的其他固體廢物；噪聲是指在工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中產(chǎn)生的干擾周圍生活環(huán)境的聲音。

盡管過去通過收取排污費(fèi)對(duì)我國(guó)防止環(huán)境污染、保護(hù)環(huán)境起到了重要作用，“但在實(shí)際執(zhí)行中也存在一些問題，如執(zhí)法剛性不足、地方政府和部門干預(yù)等，影響了該制度功能的有效發(fā)揮。”財(cái)政部稅政司司長(zhǎng)王建凡認(rèn)為，很有必要實(shí)行環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。

“環(huán)保稅就是‘以經(jīng)濟(jì)手段為主’的長(zhǎng)效機(jī)制的一個(gè)重要組成部分。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)、華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家賈康曾指出，環(huán)保稅法的出臺(tái)以法律形式確定了“污染者付費(fèi)”的原則，提高了環(huán)保稅征收的規(guī)范性和透明度，有利于向排污企業(yè)釋放減排信號(hào)，但受各種主客觀因素制約，僅是平移了原來排污費(fèi)的負(fù)擔(dān)，改革力度顯得有些不足。

楊朝霞則指出，此次意見稿作為行政法規(guī)，對(duì)于環(huán)保稅的具體實(shí)施操作進(jìn)行具體規(guī)定，有利于保障將要施行的環(huán)保稅法的順利實(shí)施，但環(huán)保稅直接將排污費(fèi)“平移”還有待研究和改進(jìn)。

“多排多收稅，少排少收稅，以經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)企業(yè)排污行為。”楊朝霞進(jìn)一步指出，環(huán)保稅是一種調(diào)節(jié)稅，其目的不是增加國(guó)家財(cái)政收入，不能把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域稅收的原理和規(guī)則簡(jiǎn)單套用到環(huán)保稅，要講求手段的合理性。

稅務(wù)與環(huán)保部門的銜接

隨著環(huán)境保護(hù)由費(fèi)改稅，收費(fèi)與征稅兩套制度的轉(zhuǎn)換，環(huán)保稅征管直接涉及的稅務(wù)和環(huán)保兩部門，雙方如何做好協(xié)調(diào)是外界關(guān)注的焦點(diǎn)。

在排污收費(fèi)制度中，排污費(fèi)由環(huán)保部門“自收自支”，而環(huán)保稅的征收部門由環(huán)保部門改為稅務(wù)機(jī)關(guān)，環(huán)保部門則配合，實(shí)行“企業(yè)申報(bào)、稅務(wù)征收、環(huán)保監(jiān)測(cè)、信息共享”的稅收征管模式。

賈康表示，現(xiàn)行排污費(fèi)由環(huán)保部門征收管理，改征環(huán)保稅后，將由稅務(wù)機(jī)關(guān)按照環(huán)保稅法和稅收征收管理法的規(guī)定，在環(huán)保部門協(xié)助配合下征收管理，增加了執(zhí)法的剛性和規(guī)范性。

為做好兩部門的銜接工作，環(huán)保稅法明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)主管部門和稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立涉稅信息共享平臺(tái)和工作配合機(jī)制，這是我國(guó)第一部明確寫入部門信息共享和工作配合機(jī)制的單行稅法。

在此基礎(chǔ)上，意見稿亦把兩部門的協(xié)調(diào)工作作為重點(diǎn)解決的問題，明確提出國(guó)務(wù)院稅務(wù)、環(huán)境保護(hù)主管部門建立全國(guó)統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)稅涉稅信息共享平臺(tái)，制定涉稅信息共享平臺(tái)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、傳輸、查詢和使用規(guī)范。

此外，意見稿還進(jìn)一步明確了稅務(wù)機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)主管部門和地方人民政府在環(huán)保稅征收管理中的職責(zé)；細(xì)化了稅務(wù)機(jī)關(guān)與環(huán)境保護(hù)主管部門之間通過涉稅信息共享平臺(tái)傳遞信息的具體內(nèi)容；還對(duì)環(huán)保稅的管轄權(quán)以及稅收管轄爭(zhēng)議的處理辦法進(jìn)行了規(guī)定。

“信息共享機(jī)制的建立有助于解決部門銜接問題，具有積極意義。”楊朝霞指出，環(huán)境保護(hù)由費(fèi)改稅的一大原因是解決目前環(huán)保部門環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管和排污費(fèi)征收的身份角色矛盾問題，但能否真正做好環(huán)保、稅務(wù)兩部門的銜接工作，有待于相關(guān)部門的政策落實(shí)，且在銜接過程中造成的行政資源消耗也是需要注意的問題。

環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)性

無論是排污費(fèi)還是環(huán)保稅，其收費(fèi)或計(jì)稅的依據(jù)都依托于相關(guān)主體的污染物監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。但近年來，“監(jiān)測(cè)設(shè)備不運(yùn)行，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假”的行業(yè)亂象時(shí)有發(fā)生。

本應(yīng)是環(huán)境監(jiān)測(cè)的執(zhí)法者，但陜西省西安市環(huán)保局長(zhǎng)安區(qū)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)站站長(zhǎng)卻偷配監(jiān)測(cè)站鑰匙，用棉紗堵塞空氣采樣器，給空氣采樣器“戴口罩”，干擾監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。今年6月，環(huán)境監(jiān)測(cè)人員給采樣設(shè)備“戴口罩”數(shù)據(jù)造假案，由陜西省西安市中級(jí)人民法院一審宣判，7名涉案人員分別被判處有期徒刑一年三個(gè)月至一年十個(gè)月不等。

2016年7月，環(huán)保部就公布了8起上半年污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施及數(shù)據(jù)弄虛作假案例；今年4月，環(huán)保部更是發(fā)布了對(duì)京津冀等28個(gè)城市的督查通報(bào)，直指“花式造假”問題，點(diǎn)明數(shù)起企業(yè)在監(jiān)控設(shè)備和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)上動(dòng)手腳的行為。

在今年5月召開的中央深改組第三十五次會(huì)議上，環(huán)境監(jiān)測(cè)被重點(diǎn)提及，會(huì)議連用三“最”，直言用最規(guī)范的科學(xué)方法、最嚴(yán)格的質(zhì)控手段、最嚴(yán)厲的懲戒措施，確保環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)全面、準(zhǔn)確、客觀和真實(shí)。

如何保證監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性？意見稿作了進(jìn)一步規(guī)定。

在環(huán)保稅法明確納稅人對(duì)申報(bào)的真實(shí)性和完整性承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)上，意見稿對(duì)虛假申報(bào)、監(jiān)測(cè)設(shè)備和數(shù)據(jù)違規(guī)的具體情形進(jìn)行了細(xì)化，并提出懲處措施，明確對(duì)于進(jìn)行虛假納稅申報(bào)等行為，應(yīng)稅固體廢物的排放量按照當(dāng)期固體廢物的產(chǎn)生量計(jì)算；未按照國(guó)家規(guī)定安裝污染物自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備并聯(lián)網(wǎng)，污染物自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定和監(jiān)測(cè)規(guī)范，或者擅自移動(dòng)、改變、損毀污染物自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的，篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等行為，納稅人的當(dāng)期應(yīng)稅污染物的排放量按照排污系數(shù)、物料衡算方法以污染物產(chǎn)生量計(jì)算。

“這是一個(gè)顯著進(jìn)步，用物料衡算來代替不真實(shí)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。”楊朝霞表示，目前我國(guó)的立法者充分意識(shí)到了環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假問題并用細(xì)化的法律條文解決該問題，是值得欣慰的。但他也坦言，這是一個(gè)任重道遠(yuǎn)的問題，需要時(shí)間，在經(jīng)歷過一個(gè)階段的法律和行政法規(guī)的執(zhí)行后，不斷發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而相應(yīng)改進(jìn)，一步一步踏踏實(shí)實(shí)解決問題。

為了更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)保稅的調(diào)節(jié)作用，意見稿對(duì)環(huán)保稅的減免情形也作了補(bǔ)充細(xì)化，其中特別規(guī)定了，規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)產(chǎn)生的畜禽養(yǎng)殖廢棄物在符合國(guó)家和地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)施、場(chǎng)所貯存，并采取糞肥還田、制取沼氣等方式進(jìn)行綜合利用和無害化處理的，免征環(huán)保稅。

“對(duì)環(huán)境無害的，反而采取積極措施治理的當(dāng)然要減免。”在楊朝霞看來，這符合環(huán)保稅減少污染物排放、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的開征目的。

“‘稅收’只是外衣，‘環(huán)保’才是內(nèi)核。環(huán)保稅法在本質(zhì)上應(yīng)屬于環(huán)境法，而非經(jīng)濟(jì)法的范疇。”楊朝霞告訴法治周末記者，環(huán)保稅的調(diào)節(jié)作用是要以嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管作為前提和基礎(chǔ)的，否則是本末倒置，只有環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)，環(huán)保部門、稅務(wù)部門恪盡職守，用好現(xiàn)有的環(huán)境制度，才能有效發(fā)揮環(huán)保稅的調(diào)節(jié)作用。

他還補(bǔ)充道，完善環(huán)保稅制度還應(yīng)厘清排污權(quán)的有償取得和環(huán)保稅以及對(duì)環(huán)境損害賠償?shù)膿p害賠償三者之間的關(guān)系。