土壤污染防治法征求意見，人大代表建議將生態(tài)損害賠償?shù)燃{入

防治土壤污染，直接關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、人民群眾身體健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

6月27日，中國(guó)人大網(wǎng)公布《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法(草案)》(下文簡(jiǎn)稱《草案》)并向社會(huì)公眾征求意見，征求意見截止到7月27日，為期一個(gè)月。

這是6月22日《草案》首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議后的“公開亮相”。

《草案》共九章九十四條，明確規(guī)定了防治土壤污染應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險(xiǎn)防控、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與”。

《草案》規(guī)定了土壤污染防治工作的管理體制、政府責(zé)任、目標(biāo)責(zé)任與考核;規(guī)定了單位和個(gè)人的一般性權(quán)利、義務(wù)，確立了土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人和政府順序承擔(dān)防治責(zé)任的制度框架。

《草案》還明確要求建立土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)定每十年組織一次土壤環(huán)境狀況普查。為了彌補(bǔ)普查時(shí)間跨度較大的不足，還規(guī)定了國(guó)家實(shí)行土壤污染狀況監(jiān)測(cè)制度。

并且，為了在源頭上防止對(duì)污染土壤的不當(dāng)利用，《草案》規(guī)定在制定和修改土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮土壤污染防治要求，合理確定土地用途。

同時(shí)，《草案》規(guī)定將國(guó)家和地方的土壤污染防治工作納入環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，有的地方還需制定專項(xiàng)規(guī)劃。

針對(duì)這部《草案》，全國(guó)人大代表、環(huán)境法學(xué)專家呂忠梅在接受澎湃新聞(www.thepaper.cn)采訪時(shí)說(shuō)，“這是一部由全國(guó)人大環(huán)境資源保護(hù)委員會(huì)直接主導(dǎo)，部門、各方面參與的立法。《草案》經(jīng)過(guò)十五次修改，對(duì)于部門和各方面的利益訴求，在充分聽取各方面意見的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。”

對(duì)于《草案》的內(nèi)容，呂忠梅認(rèn)為，為了體現(xiàn)立法的前瞻性，可將目前正在推進(jìn)的生態(tài)文明體制改革的一些相關(guān)內(nèi)容予以考慮，比如土地資源產(chǎn)權(quán)改革、排污許可證改革、生態(tài)審計(jì)與生態(tài)環(huán)境破壞終身追責(zé)和黨政同責(zé)、生態(tài)損害賠償試點(diǎn)改革等等。

“其中，有成熟經(jīng)驗(yàn)的比如排污許可證、環(huán)境公益訴訟，可直接以制度形式加以規(guī)定;還在試點(diǎn)或者尚未形成成熟經(jīng)驗(yàn)的，可在相關(guān)制度表述中留有余地，便于為法律執(zhí)行或司法解釋留下空間，以免法律剛剛出臺(tái)就滯后。”呂忠梅說(shuō)。

與既有污染防治法律銜接且不重復(fù)是大難題

2016年5月28日，國(guó)務(wù)院印發(fā)“土十條”，其中明確要推進(jìn)土壤污染防治立法，建立健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，以彌補(bǔ)我國(guó)在推進(jìn)土壤污染防治工作時(shí)的法律缺失。

呂忠梅說(shuō)，《草案》在起草過(guò)程中，不僅吸納了專業(yè)部門和專家學(xué)者的參與，對(duì)土壤污染防治的科學(xué)問(wèn)題、國(guó)內(nèi)外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行深入研究;而且以問(wèn)題為導(dǎo)向，進(jìn)行了廣泛深入的調(diào)研，了解中國(guó)土壤污染現(xiàn)狀和防治工作實(shí)際需求，聽取各方面的意見建議。

“特別是認(rèn)真梳理人大代表議案和政協(xié)委員提案，邀請(qǐng)代表直接參與起草，在提案辦理過(guò)程中與委員反復(fù)溝通并吸納他們的意見和建議。廣泛聽取意見并充分吸納，是立法所體現(xiàn)的利益收集、利益表達(dá)、利益平衡、利益協(xié)調(diào)的應(yīng)有之義，這在《草案》中得到了較好的體現(xiàn)。”她說(shuō)。

呂忠梅此前以全國(guó)人大代表和環(huán)境法專家的身份多次參加全國(guó)人大環(huán)資委組織的立法研討會(huì)、論證會(huì)。

她指出，《草案》在起草過(guò)程中，面臨著立法宗旨、目標(biāo)、任務(wù)和具體制度的諸多難題。

“我國(guó)已有大氣污染防治法、水污染防治法、固體廢物污染防治法、放射性污染防治法，環(huán)境要素污染防治和有毒有害污染物防治等與土壤污染防治有關(guān)的制度已經(jīng)建立，土壤污染防治立法既要與這些法律相互銜接又不能重復(fù)，是一個(gè)重大難題。”呂忠梅說(shuō)。

規(guī)定土壤污染造成的“生態(tài)、健康風(fēng)險(xiǎn)”的擔(dān)責(zé)方式

2014年環(huán)保部會(huì)同國(guó)土資源部公布的《土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，我國(guó)土壤污染狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。

呂忠梅認(rèn)為，《草案》的內(nèi)容緊緊抓住土壤污染的隱蔽性、滯后性、積累性和地域性特征以及治理難、周期長(zhǎng)的突出矛盾，進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，較好的處理了土壤污染防治法與相關(guān)污染防治法的關(guān)系，為制度實(shí)施建立了可操作的體制機(jī)制。

但《草案》第八章法律責(zé)任部分，地方政府、環(huán)境保護(hù)主管部門或相關(guān)部門的法律責(zé)任并未完全對(duì)應(yīng)，法律責(zé)任承擔(dān)方式中對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)”的預(yù)防性責(zé)任不夠，尤其是對(duì)土壤污染可能造成的“生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)”和“健康風(fēng)險(xiǎn)”缺乏法律責(zé)任承擔(dān)方式，并且與《環(huán)境保護(hù)法》的法律責(zé)任銜接不是很順暢。

她建議，一是認(rèn)真梳理地方政府和職能部門的職責(zé)權(quán)限，切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)，違法必追究;二是專門規(guī)定土壤污染造成的“生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)”和“健康風(fēng)險(xiǎn)”責(zé)任承擔(dān)方式，包括污染治理(代治理)、生態(tài)修復(fù)(恢復(fù))、支付健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防費(fèi)用等專門責(zé)任方式;三是與《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行銜接，減少重復(fù)性規(guī)定。

建立綜合性的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、土壤污染物排放標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于第二章土壤污染標(biāo)準(zhǔn)部分，呂忠梅認(rèn)為一是使用的“土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控”標(biāo)準(zhǔn)一詞，與環(huán)保法及各單行法使用的“環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”不一致，且未說(shuō)明這些標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系，容易給人另行制定一套標(biāo)準(zhǔn)的感覺;二是“土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控”是目標(biāo)，而不是標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確的表達(dá)應(yīng)該是圍繞“土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控”建立土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系，并與大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、固體污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、有毒有害物質(zhì)排放標(biāo)準(zhǔn)、放射性污染物排放標(biāo)準(zhǔn)相銜接。

她建議，對(duì)這一部分的內(nèi)容進(jìn)行修改，應(yīng)按照我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，突出土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的綜合性、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性，建立綜合性的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、土壤污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，并按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域性標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)的分級(jí)進(jìn)行授權(quán)，鼓勵(lì)土壤環(huán)境基準(zhǔn)研究和建設(shè)。

此外，為了體現(xiàn)立法的前瞻性，她還建議將目前正在推進(jìn)的生態(tài)文明體制改革的一些相關(guān)內(nèi)容予以考慮，其中，有成熟經(jīng)驗(yàn)的比如排污許可證、環(huán)境公益訴訟，可直接以制度形式加以規(guī)定;還在試點(diǎn)或者尚未形成成熟經(jīng)驗(yàn)的，可在相關(guān)制度表述中留有余地，便于為法律執(zhí)行或司法解釋留下空間，以免法律剛剛出臺(tái)就滯后。