探索擱置2年的中緬管道再重啟的奧秘

　　中緬兩國的關(guān)系不僅地緣上相互比鄰，經(jīng)濟上更是互惠互利。本文作者不僅分析了中緬油氣管道項目成功的原因，還對如何參與緬甸經(jīng)濟開發(fā)區(qū)項目給出了建議。

　　中緬管道是我國的能源戰(zhàn)略通道。隨著中緬天然氣管道和原油管道的相繼投產(chǎn)，中緬油氣管道項目成為了中國在緬投資最為成功的項目，十分搶眼。 

　　但是西方媒體看到的多是項目延遲，反復(fù)談判、雙方利益的博弈等等?；仡欀袊诰挼橥顿Y的大型項目，我們發(fā)現(xiàn)國外媒體報道的不完全是捕風(fēng)捉影，截止到2015年，中國在緬甸投資的比較有影響力的大型項目有三個：萊比塘銅礦項目（總投資約10億美元）、密松水電站（總投資約36億美元）和中緬油氣管道（總投資約42億美元）。

　　中國國有企業(yè)的海外模式

　　到2009年末，在中國對外直接投資的存量中，國有企業(yè)占69.2%，私營企業(yè)只占1%，在非金融類直接投資存量中，中央企業(yè)占80.2%。到2014年末，在中國對外直接投資的5434億美元的存量中，國有企業(yè)占55.2%，私營企業(yè)只占2.2%。

　　以上數(shù)據(jù)表明，中國“走出去”戰(zhàn)略的實施主體是國企，而且是以中央企業(yè)為主體的國有企業(yè)，這樣形成的海外項目有兩個特點，一是與中國國家需要直接相關(guān)的領(lǐng)域或者行業(yè)，“走出去”企業(yè)承擔(dān)的是“國家責(zé)任”，因為是資源項目，便形成了兩個國家（兩個股東的項目），二是項目規(guī)模巨大，投資風(fēng)險高。

　　緬甸項目就是典型“中國國家”項目，萊比塘銅礦項目屬于典型的國家需要的“資源”項目，該礦銅資源儲量558萬噸，屬特大型斑巖型銅礦，年設(shè)計產(chǎn)能10萬噸陰極銅，按照產(chǎn)品分成合同，生產(chǎn)的粗銅都被運回中國；密松電站項目則是典型的國家需要的“能源”項目，項目發(fā)電總裝機容量600萬千瓦，平均每年可為緬甸提供308億度電，在滿足緬甸國內(nèi)需求后、無法消納的電力將銷售到鄰國（中國）。

　　對于這種規(guī)模巨大的國家項目，一是項目的成敗和得失容易受到全球政治氣候和所在國政局的影響，這種影響是非常不確定的，有時候?qū)椖渴穷嵏残缘模热缑芩呻娬卷椖?，維基解密披露的美國外交文件證實，在仰光的美國大使館資助了一些反對密松電站項目的活動分子團體。美國大使館工作人員曾在項目擱置前2個月在泰國清邁組織了非政府組織活動，策劃反密松電站活動，我認(rèn)為政治因素的影響是密松電站被叫停的主要原因，也是萊比塘銅礦項目來回反復(fù)的主要原因。二是對于這種規(guī)模巨大的國家項目容易讓項目所在國混淆中國政府與中國企業(yè)的責(zé)權(quán)，這將給項目的商業(yè)運作（市場經(jīng)濟機制）帶來極大的挑戰(zhàn)。

　　2010年緬甸油氣公司討論原油管道過境費和路權(quán)費的時候，為了爭取更多的利益，緬方以“這是中國的戰(zhàn)略項目，是保證中國能源安全通道”為條件，在各種政府層面的會談中，要求與中國政府談路權(quán)費和過境費、談項目的投資回報。事實上，因為中緬管道的股權(quán)結(jié)構(gòu)和中國的政企已經(jīng)分離（政府不再具體經(jīng)營企業(yè)）多年的局面，所以，對于這類具體的商業(yè)問題，無論是中國外交部還是商務(wù)部給緬方的答復(fù)始終是“具體商務(wù)問題與中國石油談”。

　　在后來的談判中，中國石油東南亞公司給緬方算了一筆賬，2009年中國進(jìn)口原油的總量為20379萬噸，而中緬管道目前落實的數(shù)量只有1000萬噸，只有中國進(jìn)口總量的5%，而且中國的原油進(jìn)口每年還在不斷地增長，2009年中國天然氣總消耗量為30750億立方英尺（約合870億立方米），中緬天然氣管道落實的輸量只有40億方，不到中國天然氣總消耗量的5%，所以無論是原油還是天然氣，用5%的量來衡量中國國家能源供應(yīng)安全性，似乎對中國也“太不安全”了,這才將緬方的思想從國家層面的高度降低到商業(yè)項目的層面，這才建立起了談判基礎(chǔ)。媒體宣傳“中國的能源大動脈”無形之中把中緬管道上升到了國家的政治層面，甚至上升到了中國與美國重返亞洲戰(zhàn)略的博弈高度，使得合作方似乎只看到項目對中國有利或者對中國的好處遠(yuǎn)大于所在國能夠獲得的利益。

　　中緬油氣管道的創(chuàng)新模式

　　中緬油氣管道是在緬甸紛雜的政治環(huán)境和全球復(fù)雜多變的政治氣候條件下，秉承合作共贏的理念，積極推行管理創(chuàng)新，最終走出困境，取得項目的成功。

　　如果按照中央黨校陳宇學(xué)教授對創(chuàng)新的分類，我認(rèn)為中緬管道既有管理創(chuàng)新、又有社會創(chuàng)新。一是股東構(gòu)成的創(chuàng)新，引進(jìn)多國股東，這是管理創(chuàng)新；二是公益事業(yè)的創(chuàng)新，實施公開透明的社會公益項目運行機制，這是社會創(chuàng)新。

　　首先，從石油發(fā)展的歷史上看，多國股權(quán)就是為規(guī)避政治風(fēng)險而誕生的。經(jīng)過幾十年的檢驗，多國股權(quán)在規(guī)避地區(qū)政治風(fēng)險的時候，確實起到了相當(dāng)大的作用。

　　萊比塘銅礦項目和密松電站項目都是中方國企與緬方相關(guān)部委成立合資公司運作項目，合作方只有中國和緬甸，與這兩個項目不一樣的，中緬天然氣管道在股權(quán)結(jié)構(gòu)安排上，采取了六方四國的結(jié)構(gòu)，中國（中國石油）占股50.9%、緬甸（緬甸油氣）占股7.4%、韓國（韓國大宇和韓國燃?xì)猓┱脊?9.2%、印度（印度石油和印度燃?xì)猓┱脊?2.5%。雖然，原油管道只有中緬兩方，中國石油占股50.9%、緬甸油氣占股49.1%，但是原油管道很多公用資產(chǎn)采取了與天然氣管道分?jǐn)偟脑瓌t，比如控制中心、管道同溝敷設(shè)等，使得天然氣管道與原油管道天然地綁在了一起，形成不可分割的利益共同體。

　　這種“六國四方”的股權(quán)安排，一方面將中方與韓國大宇上游聯(lián)合體綁在一起形成了一個利益共同體，在與緬方商務(wù)談判過程中可以形成合力向緬甸政府共同爭取諸如外匯、稅收、路權(quán)等方面優(yōu)惠政策；另一方面，緬甸的反政府NGO組織如果反對中緬管道也不能形成單一的反華理由，他們必須考慮到其他兩個國家的利益，即便是美國重返亞洲圍堵中國，也必須考慮韓國和印度的因素，顯然這種多國的股權(quán)結(jié)構(gòu)提高了項目抗政治風(fēng)險的能力。

　　第二點，中緬油氣管道項目實施公開透明的社會公益項目運行機制，構(gòu)建了與管道沿線百姓息息相關(guān)的利益共同體。

　　截至2015年底，中緬油氣管道已完成在緬公益援助項目118項，零星捐贈41項，投資總計近2300萬美元。這包括: 用于教育與醫(yī)療、供電、通訊、道路、僧侶學(xué)校等方面的近1200萬美元專項援助等等。

　　中緬油氣管道社會公益項目優(yōu)先考慮緬甸境內(nèi)不發(fā)達(dá)和相對落后的地區(qū)，以中緬油氣管道沿線為中心，逐年向外輻射，最大限度保證沿線社區(qū)受益，加上在管道沿線盡可能多地聘用當(dāng)?shù)鼐用駷楣艿拦ぷ鳎@樣就形成了與管道沿線居民息息相關(guān)的利益共同體。

　　實施公開透明的社會公益項目運行機制，并成立相應(yīng)的社會公益項目工作委員會，公益項目的選定、招投標(biāo)，最終確定中標(biāo)人到竣工驗收，最后交付地方政府，均由該委員會共同參與，共同決定。從社會公益項目的運作流程上，確保了每一個公益項目都能在公開、公正、公平的環(huán)境下予以實施。這樣中緬油氣管道就逐步被當(dāng)?shù)厝嗣裾J(rèn)可，而且越來越多的人自覺參與。

　　在緬后續(xù)新項目開發(fā)的思考

　　由于特殊的地緣關(guān)系，中緬兩國關(guān)系是雙方繞避不開的兄弟與鄰邦關(guān)系，根據(jù)緬甸中央統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2011/2012財年，緬中貿(mào)易額達(dá)到50.01億美元，中國成為緬甸第一大貿(mào)易伙伴。據(jù)緬甸《Eleven Daily News》報道，2013-2014財年，中國繼續(xù)保持緬甸最大貿(mào)易伙伴地位，兩國貿(mào)易額約70億美元，其中緬甸進(jìn)口約40億美元，出口近30億美元。中緬兩國的關(guān)系不僅地緣上相互比鄰，經(jīng)濟上更是互惠互利，這是一種天然的“利益共同體”。

　　中國在緬投資項目一直就是緬甸媒體追蹤的熱點，一直以來“緬甸皎漂——中國瑞麗公路的建設(shè)、皎漂——昆明的鐵路和皎漂經(jīng)濟特區(qū)”三個新項目是這些年在緬甸境內(nèi)廣為流傳的未來中國在緬甸的投資項目。《緬甸時報》2014 年3 月11 日報道了緬甸全國民主力量黨（NDF）的意見，NDF 主席吳欽貌隋說：“中國投資的若開邦皎漂經(jīng)濟特區(qū)與鐵路項目對緬甸來說無直接利益，這些中國項目影響了當(dāng)?shù)厝嗣竦慕?jīng)濟與社會生活”。似乎這三個規(guī)模巨大（皎漂經(jīng)濟開發(fā)區(qū)項目90億美元，其他兩個項目的總投資將超過100億美元）的項目在緬甸人們的眼里毫不例外地被認(rèn)為是“中國國家”項目，對緬甸人民沒有直接的利益。

　　2014年11月世界銀行發(fā)布了題為《在轉(zhuǎn)型時期終結(jié)貧困并促進(jìn)共享繁榮》的報告，指出緬甸政府目前發(fā)展的優(yōu)先方向應(yīng)包括電力、金融和培養(yǎng)熟練工人，以吸引外資并增加就業(yè)。報告稱，緬甸目前亟需向本地、區(qū)域和國際市場開放，改善不穩(wěn)定的電力供應(yīng)，發(fā)展金融行業(yè)，增加產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地和熟練工人的供應(yīng)，改進(jìn)信息和計算機技術(shù)服務(wù)。報告分析顯示，緬甸減少貧困應(yīng)做到三點：增加農(nóng)民收入，全民共享教育、衛(wèi)生和電力，以及為私營企業(yè)引領(lǐng)發(fā)展提供良好的投資環(huán)境。 

　　根據(jù)我在緬甸數(shù)年的工作經(jīng)驗和所見所聞，我認(rèn)為世界銀行的報告是客觀的。按照習(xí)近平總書記構(gòu)建“命運共同體”的戰(zhàn)略主張，中國在緬甸的投資項目應(yīng)從民生小項目開始，諸如世界銀行報告中提到的電力、衛(wèi)生和教育項目，取得當(dāng)?shù)孛癖姷恼J(rèn)同，為民選新政府贏得民心，等兩個國家均需要“巨無霸”的項目時，才開始啟動我們的“國家項目”。對于電力、衛(wèi)生和教育之類的項目可大可小，可以整體規(guī)劃、分片實施，但是，中緬管道的兩個創(chuàng)新，我個人認(rèn)為是可以在后續(xù)新項目中是值得推廣的，特別是股權(quán)結(jié)構(gòu)，甚至可以將美國公司（比如世界銀行）、歐洲公司（比如英國電力）吸引進(jìn)來，這對希望在大國博弈中尋求平衡的緬甸而言，是最優(yōu)的選擇，也是形成利益共同體的最佳組合。

　　中國經(jīng)過三十年的高速發(fā)展，越來越受到世界的關(guān)注，中國企業(yè)特別是中國國企在海外的一舉一動越來越成為當(dāng)?shù)孛襟w的焦點，那種“走出去”、“海外擴張”等以我為主、追求企業(yè)利潤最大化和把企業(yè)做大的商業(yè)模式已經(jīng)讓所在國明確感覺到中國帶有強烈的“擴張”色彩、讓所在國的人民和政府感覺到壓力，所以我們必須變革、創(chuàng)新我們的商業(yè)模式。習(xí)近平總書記提出的“命運共同體”，讓所在國的人民共享中國高速發(fā)展的成果、搭乘中國高速發(fā)展的快車，實現(xiàn)互利共贏，共同發(fā)展將成為中國企業(yè)重塑海外形象的新理念、新思維。

　　上面我們已經(jīng)提到“多國股權(quán)結(jié)構(gòu)”可以有效地規(guī)避政治風(fēng)險，無論是從政府層面還是從NGO（非政府組織）的層面。事實上，中緬管道項目借鑒了道達(dá)爾公司在緬甸耶德納項目的商務(wù)模式，我們也扮演了雙重角色，一方面是作為投資方的“股東”、另一方面是負(fù)責(zé)管理的“運營商”，與道達(dá)爾模式的區(qū)別在于不同的是持股比例，中緬管道無論是油管道還是氣管道，中國石油都是持有50.9%的股份，屬于絕對控股，而道達(dá)爾在耶德納管道項目中持股比例只有31.25%，只是相對控股，從項目風(fēng)險規(guī)避上看，“相對控股”比“絕對控股”更合理一些。對于以建設(shè)和施工資源為主的企業(yè)來講，如果要實現(xiàn)雙重身份（既是“股東”，又是“承包商”），可以用較少的資金換取更大的項目，能夠更好地發(fā)揮優(yōu)勢、規(guī)避風(fēng)險。

　　“多國股權(quán)結(jié)構(gòu)”可以有效地規(guī)避政治風(fēng)險。聯(lián)合公益事業(yè)同樣可以取得類似的效果，我們以世界銀行為例。世界銀行主要業(yè)務(wù)活動是對發(fā)展中成員國提供長期貸款對成員國政府或經(jīng)政府擔(dān)保的私人企業(yè)提供貸款和技術(shù)援助，資助他們興建某些建設(shè)周期長，利潤率偏低，但又為該國經(jīng)濟和社會發(fā)展所必需的建設(shè)項目。所以，世界銀行往往針對的是“扶貧項目”，而我們的公益事業(yè)正好符合世界銀行的這些宗旨，如果我們的公益事業(yè)能夠與世界銀行合作，顯然能取得事半功倍的效果。

　　緬甸經(jīng)濟開發(fā)區(qū)項目的回顧與建議

　　緬甸于2011年1月頒布了《經(jīng)濟特區(qū)法》和《土瓦經(jīng)濟特區(qū)法》，為吸引外來投資于2014年1月23日修訂出臺了新的《經(jīng)濟特區(qū)法》。緬甸正同期推進(jìn)“土瓦經(jīng)濟特區(qū)”、“迪洛瓦經(jīng)濟特區(qū)”及“皎漂經(jīng)濟特區(qū)”等3個特區(qū)的建設(shè)。主要進(jìn)展情況如下：

　　一、土瓦經(jīng)濟特區(qū)。位于德林達(dá)依省。緬－泰兩國于2008年5月19日在新加坡簽署《諒解備忘錄》，緬甸港務(wù)局與意大利•泰公司于2010年11月2日簽署框架協(xié)議，根據(jù)協(xié)議，土瓦特區(qū)一期項目包括修建緬泰公路、深水港建設(shè)和工業(yè)區(qū)建設(shè)，計劃于2015年竣工。由于項目盤子大、資金短缺及缺乏外資投入等因素，使項目擱淺。為吸引國際投資和激活土瓦項目，終止了原定協(xié)議，將土瓦特區(qū)項目上升為兩國國家間合作項目。緬泰兩國于2012年7月23日簽訂了新的土瓦經(jīng)濟特區(qū)諒解備忘錄，并成立了相關(guān)高級委員會、聯(lián)合工作協(xié)調(diào)委員會、聯(lián)合工作組。聯(lián)合高級委員會會議在泰國召開了2次會議，聯(lián)合工作協(xié)調(diào)委員會會議在泰國召開了3次、在緬甸召開了1次共4次會議。關(guān)于邀請日本作為土瓦經(jīng)濟特區(qū)戰(zhàn)略伙伴國問題，緬、泰、日于2013年9月27日在仰光召開了3方會議。為推進(jìn)土瓦項目，吸引投資商和開發(fā)商，征聘了國際知名咨詢公司并按程序招標(biāo)。

　　據(jù)土瓦經(jīng)濟特區(qū)管委會主席－緬甸交通部副部長吳汗盛介紹，為邀請國際投資商和開發(fā)商，在泰國曼谷組建了土瓦特區(qū)發(fā)展有限公司SPV-1，在緬甸擬組建SPV-2。特區(qū)管委會與特區(qū)發(fā)展有限公司（SPV-1）于2013年11月21日簽訂框架協(xié)議，并制定了項目進(jìn)展時間表。在泰國組建SPV-1的主要職能是融資，公司發(fā)展規(guī)劃是向集團化發(fā)展并在泰國發(fā)行股票，待緬甸金融市場成熟時也計劃在緬甸發(fā)行股票，這也是特區(qū)發(fā)展有限公司雙重掛牌的目的。SPV-2公司計劃在仰光開設(shè)辦公室并正辦理在緬甸的注冊手續(xù)，該公司是緬泰兩國政府間的合資公司，主要職能是與SPV-1公司進(jìn)行業(yè)務(wù)對接并執(zhí)行兩國政府關(guān)于土瓦經(jīng)濟特區(qū)及相關(guān)項目的操作意圖。目前兩國正按照雙邊協(xié)議推進(jìn)土瓦項目。

　　二、迪洛瓦經(jīng)濟特區(qū)。位于仰光省丁茵－皎丹鎮(zhèn)區(qū)。緬甸財團和日本財團于2013年10月29日在東京簽訂合作協(xié)議。一期400公頃基礎(chǔ)建設(shè)項目已開始實施，計劃2015年開始商業(yè)運行。

　　據(jù)迪洛瓦經(jīng)濟特區(qū)管委會主席－緬甸中央銀行副行長吳塞昂介紹，2013年11月30日啟動了項目開工儀式，目前正抓緊施工。該項目由緬甸－日本私人企業(yè)及政府組織聯(lián)合組建的“緬甸－日本迪洛瓦開發(fā)有限公司”負(fù)責(zé)實施。合資公司中緬方占51%股份，日方占49%股份。緬方股份中，迪羅瓦特區(qū)管委會占10%，緬甸私人企業(yè)聯(lián)合體“緬甸迪洛瓦經(jīng)濟特區(qū)控股公共有限公司”占41%股份；日方股份中由3家企業(yè)組建的MMS迪洛瓦開發(fā)有限公司占39%股份，日本國際合作機構(gòu)占10%。2013年6月2日緬方通過官方媒體征招迪洛瓦經(jīng)濟特區(qū)初期建設(shè)興趣函，2013年8月30日招標(biāo)、10月10日進(jìn)行了篩選，中標(biāo)的緬甸－日本私人合資公司Panta-Suntac公司開始初期建設(shè)。上述“緬甸迪洛瓦經(jīng)濟特區(qū)控股公共有限公司”準(zhǔn)備不久在緬甸出售股份，第一期準(zhǔn)備銷售214.5萬股，每股售價1萬緬幣。今后將視情況追加出售股份。緬甸公民及緬甸公司有權(quán)購買迪洛瓦股票。股票出售將公開透明并按程序規(guī)范操作。迪洛瓦經(jīng)濟特區(qū)計劃2015年中期開始商業(yè)運行，將長期出租土地給需要的公司，如果在規(guī)定時限內(nèi)未按合同執(zhí)行項目，將按國際慣例收回土地使用權(quán)等。

　　根據(jù)中緬管道項目和緬甸上述兩個開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗，建議中國公司致力開發(fā)的皎漂開發(fā)區(qū)盡可能地采用多國股權(quán)的商業(yè)模式，立足市場運作機制，定位商業(yè)項目，采取整體規(guī)劃、分片實施，取得一定的商業(yè)利潤后，滾動開發(fā)。（作者簡介：陳湘球，供職于中國石油集團東南亞管道有限公司）