報告：“十三五”煤炭行業(yè)去產(chǎn)能陣痛難免 解決就業(yè)問題要抓好重點地區(qū)

煤炭行業(yè)作為我國傳統(tǒng)工業(yè)，產(chǎn)能過剩情況嚴(yán)重。2015年，我國煤炭產(chǎn)能約為57億噸左右。2013年成為中國煤炭生產(chǎn)達峰，至2016年三年以來，煤炭產(chǎn)量下降了6.1億噸。煤 炭行業(yè)就業(yè)總規(guī)模也呈現(xiàn)下降趨勢。勞動統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，煤炭行業(yè)就業(yè)規(guī)模于2013年達到峰值水平529萬，在此之后，整體行業(yè)的就業(yè)人數(shù)開始迅速下降，2016年10月的最新數(shù)字顯示，煤炭行業(yè)的就業(yè)總規(guī)模已經(jīng)降至395.5萬左右，僅相當(dāng)于2013年整體就業(yè)水平的75%，三年左右時間內(nèi)行業(yè)就業(yè)規(guī)模縮減了133.5萬。根據(jù)“十三五”煤炭工業(yè)規(guī)劃和煤炭行業(yè)“去產(chǎn)能”目標(biāo)，以現(xiàn)在的行業(yè)勞動生產(chǎn)力估算，預(yù)計到“十三五”末期，煤炭行業(yè)的從業(yè)總規(guī)模將降至300萬以內(nèi)。

2017年6月21日，中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所及對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)全球價值鏈研究院共同在京發(fā)布報告《“去產(chǎn)能”政策對煤炭行業(yè)造成的就業(yè)影響研究》。報告稱，去產(chǎn)能政策給煤炭行業(yè)帶來的就業(yè)沖擊是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和能源轉(zhuǎn)型升級過程中，勞動力分配重組造成的必然結(jié)果，從長遠(yuǎn)來看，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)和勞動力結(jié)構(gòu)優(yōu)化帶來的必然結(jié)果。報告分析了主要產(chǎn)煤區(qū)的基本情況，如東北、山西、內(nèi)蒙古三個地區(qū)的煤炭行業(yè)在去產(chǎn)能過程中所面臨的轉(zhuǎn)型和就業(yè)安置壓力，并提出了差異化的應(yīng)對措施：

東北煤產(chǎn)區(qū)

在我國三批確定的69個資源枯竭型城市中東北三省一共有19個城市入選，在全部資源枯竭型城市中占了27.5%，其中大部分都是煤炭資源枯竭型城市。這些資源枯竭型城市面臨的主要共性問題包括：主要產(chǎn)煤城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以重工業(yè)為主，就業(yè)結(jié)構(gòu)以第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重占絕對優(yōu)勢；煤炭行業(yè)普遍虧損嚴(yán)重，資金鏈瀕臨破裂；計劃經(jīng)濟影響巨大，煤炭企業(yè)創(chuàng)新不足，歷史包袱沉重；煤炭資源瀕臨枯竭，推高了開采成本等。東北主要煤炭企業(yè)近年來都面臨巨額虧損，寄希望于政府的政策救市幫助企業(yè)擺脫困境。報告建議東北地區(qū)應(yīng)該從體制改革入手，整頓煤炭行業(yè)管理隊伍，改變管理方式；在培育替代產(chǎn)業(yè)時，要舍棄一些不切實際的新興產(chǎn)業(yè)，集中力量發(fā)展好具有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，如生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游等，從這些產(chǎn)業(yè)入手，給予當(dāng)?shù)馗喾龀?；對于一些有益于?dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的第三產(chǎn)業(yè)，如網(wǎng)約車等，應(yīng)給予給多靈活性的扶持；適當(dāng)放棄對一些衰敗的煤炭資源型城市的強行持續(xù)輸血；建立好的投融資渠道，帶動民間資本進入，更多發(fā)揮市場作用來解決一些資源枯竭型城市面臨的歷史包袱問題。

山西煤產(chǎn)區(qū)

山同東三省地區(qū)煤炭資源型城市的情況比較類似，山西省的煤炭資源型城市也基本都步入成熟和衰退期，只有朔州市還處于成長期。在山西省內(nèi)的三個主要煤炭基地／產(chǎn)煤基地中，諸如大同市的煤炭開采歷史已經(jīng)長約1500年左右，煤炭資源已經(jīng)趨于枯竭。同時，山西省部分煤礦超能力生產(chǎn)情況也非常嚴(yán)重。山西煤炭行業(yè)在經(jīng)歷了2008年以來大規(guī)模煤炭資源整合和技改后，煤炭行業(yè)總體上實現(xiàn)了“量減、質(zhì)升、脫胎換骨”的改變，生產(chǎn)能力不斷提升。與此同時，煤炭行業(yè)也出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩的問題。山西煤產(chǎn)區(qū)的就業(yè)人員勞動技能單一，對新產(chǎn)業(yè)的適應(yīng)性較差；近年來，通過企業(yè)開發(fā)接續(xù)項目、政府開發(fā)一些公益性崗位、勞動部和商務(wù)部與北京、天津、唐山等地進行銜接輸出勞務(wù)等方式，為安置下崗職工方面取得了一定效果。報告指出山西省的煤炭產(chǎn)業(yè)還能存續(xù)發(fā)展一段時間，但要抓住當(dāng)前的機遇期做好煤炭行業(yè)的轉(zhuǎn)型和升級，堅決淘汰沒有發(fā)展希望的落后產(chǎn)能，應(yīng)鼓勵煤炭產(chǎn)業(yè)更多的轉(zhuǎn)向清潔煤生產(chǎn)，引導(dǎo)一些初級加工的工作轉(zhuǎn)為深加工；同時加大對煤產(chǎn)地生態(tài)修復(fù)的力度，既能創(chuàng)造一定的新增就業(yè)，更能為后續(xù)發(fā)展旅游提供條件。

內(nèi)蒙古產(chǎn)煤區(qū)

內(nèi)蒙古的煤炭行業(yè)因為發(fā)展時間較晚、生產(chǎn)技術(shù)水平較高，因此在同樣的去產(chǎn)能壓力下，面臨的就業(yè)安置包袱相對較輕。多年高速發(fā)展之后，煤炭行業(yè)產(chǎn)能也出現(xiàn)過剩，消化比較困難，增速放緩使得內(nèi)蒙古煤炭生產(chǎn)的供給與需求失去平衡。經(jīng)過10年的發(fā)展，內(nèi)蒙古自治區(qū)原煤生產(chǎn)量從2005年的2.5億噸發(fā)展到2015年19.3億噸，目前仍有在建的煤炭產(chǎn)能2到3億噸左右。煤炭行業(yè)經(jīng)濟效益下滑，風(fēng)險逐漸顯現(xiàn)；調(diào)研結(jié)果顯示，神華集團高層管理最高降薪達到30%到50%左右。全區(qū)500多家煤炭生產(chǎn)企業(yè)中，由于煤炭需求減少，價格下降，目前已有40%-50%的企業(yè)處于停產(chǎn)和半停產(chǎn)狀態(tài)。鄂爾多斯市的煤炭企業(yè)尤為嚴(yán)重，300余個煤礦中，接近60%的煤炭企業(yè)處于停產(chǎn)和半停產(chǎn)狀態(tài)。作為我國北方的生態(tài)屏障，內(nèi)蒙古在發(fā)展煤炭產(chǎn)業(yè)時要考慮當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)承載力，要兼顧對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的保護和修復(fù)。當(dāng)前，內(nèi)蒙古的一些大型煤炭企業(yè)在當(dāng)?shù)氐陌ぽ^輕，可以在開發(fā)煤炭資源的同時進行環(huán)境治理和修復(fù)，如內(nèi)蒙古神華寶日希勒能源有限公司位于海拉爾的礦區(qū)中，每年的綠化和復(fù)墾工作共可創(chuàng)造將近100個正式或臨時性的工作機會，類似這樣的成功經(jīng)驗可以向更多地區(qū)推廣。

2017年上半年，人力資源和社會保障部、國家發(fā)展改革委等5部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好2017年化解鋼鐵煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能中職工安置工作的通知》，提出要大力實施再就業(yè)幫扶行動。本報告提出，在此過程中，要正確認(rèn)識去產(chǎn)能給煤炭行業(yè)帶來的挑戰(zhàn)與機遇，并通過合理舉措積極應(yīng)對；妥善解決煤炭行業(yè)的就業(yè)問題，需要抓好重點地區(qū)，做好“一地一方案，一把鑰匙開一把鎖”。煤炭產(chǎn)能過剩的區(qū)域分布差異很大，產(chǎn)業(yè)相對單一的資源枯竭型城市和獨立工礦區(qū)的困難最為突出。同時，去產(chǎn)能企業(yè)所在地區(qū)的經(jīng)濟社會環(huán)境也有很大區(qū)別，因此，去產(chǎn)能職工就業(yè)安置的政策措施需要以資源枯竭城市和產(chǎn)業(yè)單一的獨立工礦區(qū)為重點，在就業(yè)專項資金、職業(yè)技能培訓(xùn)、社保轉(zhuǎn)移支付、失業(yè)保險基金使用、跨地區(qū)勞務(wù)對接等方面制定專門政策措施，重點給予支持和幫助。報告對東北、晉陜蒙寧甘、華東、華南、新青地區(qū)的就業(yè)安置問題給出了各自具有針對性的建議。

煤炭去產(chǎn)能既是挑戰(zhàn)也是機遇，要順勢而為，充分發(fā)揮去產(chǎn)能給煤炭行業(yè)就業(yè)產(chǎn)生的積極影響，消除和減輕不利影響。去產(chǎn)能是長期趨勢，也是解決目前煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩的對癥之策。盡管去產(chǎn)能過程中會給一些生產(chǎn)效率低下的企業(yè)和技能單一的從業(yè)人員帶來負(fù)面沖擊，但同時也應(yīng)認(rèn)識到煤炭去產(chǎn)能政策的執(zhí)行也推動2016年一些煤炭企業(yè)利潤回升，部分從業(yè)人員工資提高。淘汰落后的過剩產(chǎn)能是我國煤炭行業(yè)主動求生的必然選擇，政策的執(zhí)行既有負(fù)面影響，也有積極影響。要順勢而為，把不利影響降至最低，盡全力維持重點地區(qū)社會、經(jīng)濟的基本穩(wěn)定。