財(cái)政應(yīng)如何支持新能源發(fā)展？

李克強(qiáng)總理在今年的“兩會(huì)”上誓言：要像對(duì)貧困宣戰(zhàn)一樣對(duì)污染宣戰(zhàn)。就在上月末，嚴(yán)重的霧霾再一次籠罩京華，生動(dòng)現(xiàn)實(shí)地向我們提示著治理大氣污染的急迫性。

經(jīng)過從去年到今年的討論，各方面都對(duì)霧霾的成因已基本形成共識(shí)，即以煤為主的能源結(jié)構(gòu)是主要的元兇之一。因此，治理大氣污染的策略之一，就是盡快發(fā)展可替代煤電的其它新能源，如風(fēng)電、光伏等。

財(cái)政對(duì)于新能源的支持由來已久。以光伏為例，從中央到地方，支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的除“金太陽工程”、“太陽能屋頂計(jì)劃”等直接的財(cái)政補(bǔ)貼外，稅收優(yōu)惠也多有優(yōu)惠，如實(shí)施消費(fèi)型增值稅、15%的企業(yè)所得稅、提高出口退稅率、進(jìn)口設(shè)備免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、再投資稅收抵免等，2011年后開始轉(zhuǎn)向電價(jià)補(bǔ)貼。力度不可謂不大，早期金太陽工程的財(cái)政補(bǔ)貼曾高達(dá)投資的75%，晚近的電價(jià)補(bǔ)貼高達(dá)每度一元。效果怎樣呢?各地風(fēng)起云涌地投資建光伏，在不到十年的時(shí)間里，光伏就走完了由興到盛、到衰的全過程，陷入產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的困境。據(jù)說最熱的時(shí)候全國有幾百個(gè)城市大力發(fā)展光伏太陽能產(chǎn)業(yè)，其中有100多個(gè)建設(shè)了光伏產(chǎn)業(yè)基地，全國有各類光伏企業(yè)1000多家，直接從業(yè)人數(shù)超過40萬人，光伏組件產(chǎn)量連續(xù)五年高居世界第一名，整個(gè)產(chǎn)能達(dá)35GW，遠(yuǎn)超同期國內(nèi)外市場需求的總和。但與此同時(shí)，光伏業(yè)一直存在的“兩頭在外”問題始終不能得到解決，2010年適逢金融危機(jī)后，歐美市場消費(fèi)趨冷，財(cái)政緊張，多國政府先后取消或降低了對(duì)于光伏的補(bǔ)助，我國光伏業(yè)在重大市場變故前，紛紛打開了激烈的價(jià)格戰(zhàn)，最終招來歐美“雙反”報(bào)復(fù)，接著，光伏業(yè)巨頭無錫尚德宣布破產(chǎn)，國內(nèi)光伏業(yè)全面進(jìn)入寒冬，至今尚未復(fù)原。

光伏從盛到衰、從熱到冷的“過山車”歷程昭示的教訓(xùn)是多方面的，客觀地講，財(cái)稅政策在其中也“功不可沒”。具體而言，一是以投資補(bǔ)貼的財(cái)政直接支出方式不論是在補(bǔ)貼的資金額度、補(bǔ)貼環(huán)節(jié)、補(bǔ)貼方式上都存在問題，形成全社會(huì)爭先恐后的政策套利潮，設(shè)租、尋租屢禁不能止，用一名官員的話講，“怎么打補(bǔ)丁都沒有用”。二是各類稅收優(yōu)惠，不僅名目繁多，而且幅度也很大，極大地影響了稅制的統(tǒng)一，損傷了應(yīng)有的公平。事實(shí)上，除了各類財(cái)稅優(yōu)惠政策，只要進(jìn)入了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)目錄，各級(jí)政府還給予了土地、貸款、用水用電等方面的補(bǔ)助。所有這些局部看來有益的、理性的行為卻在整體上造就了包括光伏、風(fēng)電等新能源在內(nèi)若干行業(yè)的的產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)的新階段。轉(zhuǎn)型升級(jí)的一個(gè)重要方面就是經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力要由外需轉(zhuǎn)向內(nèi)需、由主要依賴資源要素投入轉(zhuǎn)向主要依靠創(chuàng)新。以新能源為例，要突破當(dāng)前嚴(yán)峻的生態(tài)、環(huán)境與資源制約的困境，發(fā)展新能源是唯一之路?；仡^看看國內(nèi)新能源的消費(fèi)環(huán)境，就可以發(fā)現(xiàn)我們?cè)诤芏喾矫孢€沒有做好準(zhǔn)備。舉例而言，今年3月，北京開放了對(duì)電動(dòng)汽車發(fā)放牌照，在首批1600個(gè)牌照中，申請(qǐng)的僅有1400多人，與近百萬人排隊(duì)爭搶燃油汽車牌照的盛況形成鮮明對(duì)比。究其原因，還是因?yàn)檎€沒有來得及創(chuàng)造出使用電動(dòng)汽車的環(huán)境，偌大北京，找不到幾個(gè)電動(dòng)車可以充電的地方。與此相類似，光伏在海外市場折戟以后，有關(guān)方面認(rèn)識(shí)到應(yīng)該眼光朝內(nèi)，啟動(dòng)國內(nèi)市場的光伏消費(fèi)，但一旦真如此做，就發(fā)現(xiàn)一系列問題，如光電、風(fēng)電等上網(wǎng)競價(jià)機(jī)制不順、與煤電比價(jià)嚴(yán)重倒掛、技術(shù)創(chuàng)新不足等等，實(shí)施起來阻礙重重。

但我們別無選擇。在支持新能源概念走向現(xiàn)實(shí)的過程中，財(cái)稅方面仍然大有可為，只是方式將與從前不同。相比于財(cái)政直接補(bǔ)貼生產(chǎn)者，今后補(bǔ)貼的重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向消費(fèi)者，以徹底消除設(shè)租、尋租、瘋狂政策性套利的土壤。二是要明確各級(jí)政府的稅收管理權(quán)限，減少區(qū)域性的各類稅收優(yōu)惠政策。三是價(jià)、稅、財(cái)聯(lián)動(dòng)，理順各類資源型產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制，這其中可做的事情很多，如積極推動(dòng)資源稅由從量計(jì)征到從價(jià)計(jì)征的改革，在資源的開發(fā)環(huán)節(jié)植入節(jié)約、高效、深度開發(fā)的因子;逐步降低或取消長期以來財(cái)政對(duì)于電價(jià)、水價(jià)、氣價(jià)、公共交通等方面的“普惠式”的巨額補(bǔ)貼，以求價(jià)格能真實(shí)地反映資源價(jià)值，這是全社會(huì)持之以恒地節(jié)約資源的根本之舉;增加或提高因價(jià)格調(diào)整而影響基本生活的其低收入群體的定向補(bǔ)貼，為社會(huì)托底，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和諧。四是大力支持與新能源使用相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，如城市電動(dòng)力充電站、便捷高效的公共交通系統(tǒng)等。五是加大對(duì)于新能源技術(shù)開發(fā)的支持力度，如多晶硅材料的光電轉(zhuǎn)化率、電動(dòng)汽車電池技術(shù)等，化解新能源“飛入尋常百姓家”的前端瓶頸制約。

總之，在中國大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、建設(shè)“美麗中國”的今天，財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)，在相當(dāng)大的程度上對(duì)各部門、各行業(yè)發(fā)揮著引領(lǐng)和示范作用。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變過去財(cái)政以“補(bǔ)企業(yè)”、“補(bǔ)生產(chǎn)”為主的方式，更多地支持技術(shù)進(jìn)步、建設(shè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、補(bǔ)貼消費(fèi)、理順資源品價(jià)格形成機(jī)制等，為促進(jìn)創(chuàng)新、擴(kuò)大內(nèi)需、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)造條件。所有這些，既是財(cái)政長遠(yuǎn)支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正道，也是在新形勢(shì)下財(cái)政轉(zhuǎn)變職能、提高效率的切實(shí)之舉。