正確認識電網(wǎng)投資及監(jiān)管

　　中國電力行業(yè)管理體制始終處于不斷調(diào)整的狀態(tài)，總體是從“政企合一”到“政企分開”，并朝著“有效監(jiān)管”和更大范圍、更高效率的“市場配置資源”方向發(fā)展。在此過程中，正確界定政府和市場邊界，準確把握政府和企業(yè)的定位十分重要。其中，如何正確認識電網(wǎng)投資及監(jiān)管，是實現(xiàn)“管住中間、放開兩頭”的必要前提之一。

　　電網(wǎng)及其投資屬性

　　電網(wǎng)的作用是將發(fā)電廠發(fā)出的電匯集、輸送、分配給用戶，一般分為輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)。電網(wǎng)具有典型的自然壟斷屬性和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟屬性，必須承擔(dān)普遍服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)。電的生產(chǎn)和使用在任意時刻都必須保持基本平衡，電力系統(tǒng)的運行控制由控制中心即調(diào)度部門統(tǒng)一指揮實施。通常，調(diào)度部門被視為電網(wǎng)的組成部分，正因此，電網(wǎng)企業(yè)的“壟斷性”得以強化，在電力系統(tǒng)中處于樞紐和中介地位。

　　安全可靠運行的電網(wǎng)和適度超前的投資，是保障電力供應(yīng)的必要前提。電網(wǎng)投資要同時考慮社會效益、經(jīng)濟效益以及地方經(jīng)濟發(fā)展的承受力。電網(wǎng)投資通過輸配電價回收，而投資規(guī)模、投資成本，以及電網(wǎng)利用率都直接影響輸配電價水平。表面上看，電網(wǎng)是一個負責(zé)電力統(tǒng)購統(tǒng)銷，通過購銷價差或輸配電價營利的企業(yè)，但實際上電網(wǎng)是一個通過輸配電價不斷回收投資而獲得可持續(xù)性收益的工程投資型公司。

　　在自然壟斷條件下，獨家生產(chǎn)比多家競爭更有效率，電網(wǎng)通常采用排他方式的特許壟斷經(jīng)營模式，前提是不對市場的公平性構(gòu)成威脅。輸配電價既關(guān)系電網(wǎng)企業(yè)的可持續(xù)運營，又涉及到公共利益，而輸配電價和電網(wǎng)投資密切相關(guān)，因此電網(wǎng)投資不是純粹的企業(yè)自主行為，必須受到政府有效監(jiān)管。對電網(wǎng)投資的監(jiān)管分為社會性監(jiān)管和經(jīng)濟性監(jiān)管兩部分，前者主要涉及環(huán)境、健康和安全等，后者主要包括準入退出、投資、服務(wù)質(zhì)量和價格監(jiān)管等。

　　電網(wǎng)投資及政府監(jiān)管現(xiàn)狀

　　政府對電網(wǎng)投資的監(jiān)管，一方面要滿足電力供應(yīng)和電網(wǎng)安全所需要的電網(wǎng)投資強度，另一方面要實現(xiàn)提高電網(wǎng)利用效率和降低電網(wǎng)供電成本的監(jiān)管訴求。我國長期以來采用的是基于傳統(tǒng)的成本加成方式。首先政府監(jiān)管電網(wǎng)規(guī)劃，然后電網(wǎng)企業(yè)按照規(guī)劃組織投資，這時政府對具體投資項目進行核準審批，接著政府根據(jù)電網(wǎng)投資及相關(guān)成本等核定輸配電價，最后電網(wǎng)企業(yè)通過輸配電價回收投資。

　　電網(wǎng)規(guī)劃的目的是增強電網(wǎng)投資的合理性和規(guī)?？煽?。2016年6月，國家能源局印發(fā)《電力規(guī)劃管理辦法》（國能電力〔2016〕139號），明確由國家和省級能源主管部門負責(zé)電網(wǎng)規(guī)劃。但政府處于信息不對稱的劣勢地位，而技術(shù)咨詢機構(gòu)受到更大的電網(wǎng)投資市場利益制約，難以在規(guī)劃層面確保獨立第三方中介的定位。

　　所以長期以來，國家和省級能源主管部門對電網(wǎng)規(guī)劃和投資都缺少有效監(jiān)管。尤其是在省級層面，事實上由電網(wǎng)企業(yè)主導(dǎo)。在成本加成的價格管制機制下，電網(wǎng)企業(yè)始終存在擴大固定資產(chǎn)投資的沖動。而一些地方政府也將電網(wǎng)建設(shè)作為拉動投資的手段，或者要求電網(wǎng)企業(yè)過于超前建設(shè)，致使過度和低效的電網(wǎng)投資難以遏制。

　　規(guī)劃層面一個突出的案例就是跨省跨區(qū)長距離送電的計劃色彩太強，缺少送受端省間協(xié)議，未來必然要面臨送受端市場接納程度的嚴峻考驗。再就是特高壓交流輸電工程，特高壓技術(shù)上分為特高壓交流和直流，特高壓交流一直存在廣泛爭議，在規(guī)劃和政策層面遲遲沒有定論。

　　經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展，我國電力工業(yè)已經(jīng)形成較為完備的電源供給能力和輸電網(wǎng)系統(tǒng)，當(dāng)前電網(wǎng)投資的重心應(yīng)從主干網(wǎng)向配網(wǎng)側(cè)轉(zhuǎn)移，以適應(yīng)能源消費革命和新能源發(fā)展的需要。

　　農(nóng)網(wǎng)是電網(wǎng)企業(yè)履行社會普遍服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)，但考慮到農(nóng)網(wǎng)投資回報的壓力，農(nóng)網(wǎng)改造投資的資本金是通過中央預(yù)算內(nèi)資金安排，每度電還有2分錢的農(nóng)網(wǎng)還貸基金由全社會承擔(dān)，農(nóng)網(wǎng)運維等費用也計入了各省市的輸配電價。因此，農(nóng)網(wǎng)投資既是電網(wǎng)企業(yè)責(zé)任，更是國家投資行為，是民生工程。

　　另外，電網(wǎng)企業(yè)處于壟斷地位，還存在一些本應(yīng)納入電網(wǎng)投資范疇的電網(wǎng)項目，卻不得不由地方政府、園區(qū)或用電企業(yè)出資建設(shè)，建成后無償移交或有償委托電網(wǎng)企業(yè)運營維護。反過來，也有一些本應(yīng)由用戶出資的專用用電工程，礙于地方政府的壓力又不得不納入電網(wǎng)投資范疇。

　　政府對電網(wǎng)投資項目進行核準審批的目的是確保其成本可控。2016年7月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》，強調(diào)企業(yè)投資主體地位，由企業(yè)依法依規(guī)自主決策投資行為。2016年12月，國務(wù)院發(fā)布《政府核準的投資項目目錄（2016年本）》（國發(fā)〔2016〕72號）。2017年3月，國家發(fā)改委發(fā)布了《企業(yè)投資項目核準和備案管理辦法》。很明顯，當(dāng)前我國的投資管理體制將電網(wǎng)投資視為企業(yè)自主行為，忽略了電網(wǎng)公共屬性，沒有注意到電網(wǎng)投資監(jiān)管的特殊性和必要性。與此同時，現(xiàn)行投資核準制側(cè)重于社會性監(jiān)管，對投資的經(jīng)濟性監(jiān)管偏弱，不利于電網(wǎng)投資規(guī)模和成本控制。也正基于這樣的監(jiān)管政策，加上電網(wǎng)企業(yè)很強的專業(yè)性和壟斷性，多年來的實際情況是，省級主管部門對電網(wǎng)投資的監(jiān)管形式大于實質(zhì)。

　　隨著電力行業(yè)政企分開的不斷深入，電網(wǎng)企業(yè)管理日趨規(guī)范，但電網(wǎng)投資成本偏高問題仍不能回避。電力行業(yè)已形成了規(guī)模龐大和產(chǎn)業(yè)鏈條完備且封閉的行業(yè)內(nèi)部壟斷，定額等設(shè)計規(guī)范均由行業(yè)內(nèi)部制訂，電網(wǎng)投資涉及的設(shè)備、材料等招標也由電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部主導(dǎo)。

　　電網(wǎng)企業(yè)雖然一定程度上規(guī)范了與下屬集體企業(yè)資產(chǎn)、人員、管理等關(guān)系，但大量事實關(guān)聯(lián)交易依然存在。社會和政府難以有效監(jiān)督或監(jiān)管行業(yè)壟斷帶來的不公平競爭。電網(wǎng)投資成本偏高必然抬高輸配電價水平，最終由消費者承擔(dān)。更為值得重視的是，雖然電網(wǎng)投資直接關(guān)系到所在地經(jīng)濟和社會利益，但電網(wǎng)投資的招投標等環(huán)節(jié)卻并沒有納入省級地方政府監(jiān)管范疇，是明顯的責(zé)權(quán)不對等。

　　2016年12月，國家發(fā)改委印發(fā)《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法（試行）》（發(fā)改價格[2016]2711號），輸配電價水平以三年為周期進行核定，主要涉及歷史成本、權(quán)益資本收益率、電量增長水平和未來三年電網(wǎng)新增投資等四個參數(shù)。但依然沿用成本加成的監(jiān)管方式，既不利于激勵電網(wǎng)企業(yè)提高效率降低成本，又極大地面臨信息不對稱的困擾。而且，當(dāng)前我國對電網(wǎng)投資和價格的監(jiān)管分屬不同部門，尚沒有形成監(jiān)管閉環(huán)。省級政府投資監(jiān)管部門對電網(wǎng)投資規(guī)模及其合理性的監(jiān)管，并沒有與價格監(jiān)管部門的責(zé)任掛鉤。

　　往往出現(xiàn)的是，一邊按照超前的電力需求增速做電網(wǎng)規(guī)劃并確定投資規(guī)模，另一邊卻按照保守的電力需求增速測算輸配電價。這在本輪省級輸配電價核定的博弈過程中表現(xiàn)的淋漓盡致。遺憾的是，等到輸配電價水平矛盾爆發(fā)的時候，電網(wǎng)投資已經(jīng)成為無法逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)實。

　　實踐表明，在信息不對稱和監(jiān)管俘獲等諸多因素困擾下，傳統(tǒng)基于成本加成理論形成的電網(wǎng)規(guī)劃、投資和價格監(jiān)管模式存在諸多矛盾，難以在電網(wǎng)合理投資和政府有效監(jiān)管之間找到合理平衡點。

　　新電改背景下電網(wǎng)投資和監(jiān)管

　　2015年，中央印發(fā)中發(fā)〔2015〕9號文件，啟動新一輪電改。按照“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，電改一方面在發(fā)售等競爭性環(huán)節(jié)引入競爭，逐步建立市場決定電價的機制；另一方面，對于仍然具有自然壟斷屬性的電網(wǎng)環(huán)節(jié)，建立完善的適應(yīng)新市場機制的監(jiān)管機制。

　　電網(wǎng)環(huán)節(jié)的監(jiān)管既是電力市場競爭的前提條件，也直接決定輸配電價水平，最終關(guān)系到用戶參與電改后用電成本的感受，稍有處理不當(dāng)，市場競爭帶來的紅利就會被壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管失誤所抵消或反噬，其重要程度不亞于競爭性環(huán)節(jié)的市場建設(shè)。顯而易見，如何規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)合理投資規(guī)模，促進電網(wǎng)企業(yè)降低投資成本、提高電網(wǎng)投資利用效率，是電網(wǎng)投資監(jiān)管的核心內(nèi)容。

　　新一輪電改允許社會投資增量配電業(yè)務(wù)，雖然在推進過程中遇到不少阻力和障礙，但已經(jīng)明顯改變地方政府在電網(wǎng)投資方面面臨的被動局面，減輕地方政府和用戶的投資負擔(dān)。但增量配電業(yè)務(wù)放開還只解決了準入問題，要規(guī)范電網(wǎng)合理投資和降低投資成本還有更多工作要做。

　　面對監(jiān)管失效或低效的狀況，常規(guī)思路和做法是更進一步強化政府的行政手段和搜尋企業(yè)投資成本信息。通過強化規(guī)劃不斷追求規(guī)劃的準確性，通過強化投資核準評估、制訂投資限額等措施追求投資成本控制和投資效率。但長期實踐告訴我們，這都克服不了信息不對稱等制約，操作起來監(jiān)管成本高、效率低。通過此輪電改，改變當(dāng)前基于成本加成的傳統(tǒng)監(jiān)管方式，找到電網(wǎng)合理投資和有效監(jiān)管的優(yōu)化方案，是當(dāng)前具有重要現(xiàn)實意義且非常迫切的任務(wù)。

　　激勵性管制理論的發(fā)展為我們提供了諸多克服困難的方法。投資合理性方面，可以把電網(wǎng)投資和輸配電價所需的電力需求預(yù)測水平固定在同一個錨上，把電網(wǎng)投資的利用效率和輸配電價的成本攤銷也固定在同一個錨上等。透過多個配電業(yè)務(wù)的標尺競爭，可以促進彼此間服務(wù)質(zhì)量提高；通過多個配電業(yè)務(wù)樣本的績效比較，可以利用外部信息揭示有限但實現(xiàn)監(jiān)管所必要的成本信息，克服成本加成執(zhí)著于企業(yè)內(nèi)部成本信息的不足。

　　電網(wǎng)投資監(jiān)管的關(guān)鍵，是要形成電網(wǎng)“準入退出、投資、服務(wù)質(zhì)量和價格”的閉環(huán)監(jiān)管機制。完善電網(wǎng)特許經(jīng)營機制，在準入和退出環(huán)節(jié)引入競爭；從電網(wǎng)企業(yè)外部信息入手，以服務(wù)質(zhì)量和績效為監(jiān)管基礎(chǔ)；引入績效標桿等激勵性監(jiān)管機制，規(guī)避成本加成監(jiān)管面臨的信息不對稱困擾；以合理投資回報為導(dǎo)向，明晰電網(wǎng)投資者回報預(yù)期；同時，改善電網(wǎng)企業(yè)的會計制度，建立和規(guī)范信息披露和申報規(guī)則；在有效監(jiān)管的前提下，給予電網(wǎng)企業(yè)更多自主權(quán)，放松規(guī)劃和投資監(jiān)管，最終實現(xiàn)用戶享有服務(wù)，投資者合理收益和政府有效監(jiān)管的多方共贏機制。

　　電網(wǎng)投資監(jiān)管的閉環(huán)機制是真正關(guān)聯(lián)投資和價格監(jiān)管，這涉及到政府監(jiān)管職能的調(diào)整和優(yōu)化； 同時也是一個系統(tǒng)工程，需要全方位統(tǒng)籌，切忌選擇性實施。增量配電業(yè)務(wù)提供了激勵性監(jiān)管的多樣本可能，為探索新形勢下電網(wǎng)投資監(jiān)管創(chuàng)造了條件，通過數(shù)個監(jiān)管周期的實踐，一定能逐步形成可與大電網(wǎng)對標的參考。未來，還可以通過混合所有制改革等手段，開展更大范圍更深層次的電網(wǎng)投資監(jiān)管模式探索和嘗試。（文丨楊世興 重慶市能源局電力處處長）