上海首張國家版排污許可證背后的故事

2017年6月5日這天，上海外高橋第三發(fā)電有限責任公司總經(jīng)理施敏從上海市環(huán)保局總工程師羅海林手中接過嶄新的排污許可證正本和副本。按照當?shù)囟嗉颐襟w的報道，這是“拉開了上海‘史上最嚴’的排污準入機制的序幕。”

其實，媒體看到的“史上最嚴”，無論是嚴格的排放標準還是緊緊“卡住喉嚨”的排放總量限制，都只是呈現(xiàn)在排污許可證副本上的，依據(jù)地方法規(guī)相關企業(yè)必須達到的排放要求。而上海之所以出臺相關法規(guī)和政策嚴控排放，大幅收緊地方的排放標準，也有其特定的歷史背景。

三年前，改善環(huán)境質(zhì)量迎來“硬”要求

上海市環(huán)境科學研究院一位長期從事環(huán)保工作的工程師告訴“中國排污許可”，上海是一個歷史悠久的重工業(yè)基地，單位面積的污染物排放量比北京等地更大。目前上海PM2.5的年均濃度雖然比北方重點地區(qū)要低，但不可否認，上海有著更為有利的地理和氣象條件，大氣污染物擴散起來較快。近年來，隨著城市的擴張和人口的膨脹，上海市環(huán)境質(zhì)量的改善程度與民眾的期待之間還有一定的差距，污染治理的任務依然緊迫。

該工程師說，前幾年，上海市的總量減排任務圓滿完成了，但是大家并沒有看到環(huán)境質(zhì)量的明顯改善。環(huán)保部門給“環(huán)統(tǒng)”的企業(yè)分減排指標，加強監(jiān)管，重點企業(yè)的達標排放都基本沒有問題了，總量也快減不下去了，效果卻并沒有呈現(xiàn)出來，有的污染物數(shù)據(jù)還在反彈。2014年，環(huán)保部與上海市簽訂了《大氣污染防治目標責任書》，明確了空氣質(zhì)量改善目標——到2017年，PM2.5的年均濃度要比2013年下降20%。

市領導也這樣要求環(huán)保局——你不要給我說減了多少的大數(shù)字，我就看PM2.5的濃度是升高了還是下降了，居民的投訴電話是增加了還是減少了。如果空氣污染指數(shù)見長，環(huán)保局就要給個說法。

在這樣的壓力之下，上海市出臺了一系列的措施，加大污染治理力度。也開始改革總量減排制度，出臺《上海市主要污染物排放許可證管理辦法》，開始嘗試著用加嚴許可要求的方法控制重點企業(yè)主要污染物的排放，相關的地方立法和標準制定工作也提上了日程。上海市的總量減排改革，其核心是建立起企事業(yè)單位的總量減排制度，基本思路是以現(xiàn)有固定源以達標前提下的上年度實際排放量為基礎，根據(jù)當?shù)卣_定的年度減排目標，核定首年度和分年度的許可排放量。除了二氧化硫、氮氧化物和顆粒物之外，作為PM2.5重要前體物的揮發(fā)性有機物也納入了總量管理，在此基礎上推動各排污企業(yè)新建和改造污染治理設施及監(jiān)測設施。

對于“按照企業(yè)實際排放量按比例削減分配總量減排任務”的做法，該工程師表示，確實有些“鞭打快牛”的效果，會導致做得好得企業(yè)，以及較早開始上措施減排的企業(yè)“吃一些虧”。但是由于減排壓力確實巨大，在環(huán)境質(zhì)量改善的“死命令”和急迫要求面前，這樣的超常規(guī)手段確實顯得迫不得已，而且也得到了上海市內(nèi)納入主要污染物排污許可管理的重點企業(yè)的理解和配合。

質(zhì)量反彈，污染治理快馬加鞭

當2015年初“氣十條”迎來第一年的盤點時，上海市在重點區(qū)域中率先完成了2014年度的考核目標?？墒牵虾Ｊ械沫h(huán)保人很快迎來了一盆“冷水”——2015年第一季度的情況不容樂觀，比起2014年同期，污染物濃度不降反升。這時候，環(huán)保部已經(jīng)建立了環(huán)境預警制度，每季度調(diào)度一次，對環(huán)境質(zhì)量呈現(xiàn)下降趨勢的省及時提醒。于是上海就被“調(diào)度提醒”了，但是在當?shù)匾恍┨貏e重視環(huán)保工作的政府官員的眼里，這相當于是被“約談”了。他們反復找原因，更是快馬加鞭的推動地方環(huán)保制度的改革。并通過地方立法，先行先試的探索固定污染源管理制度的改革途徑。

2016年，上海修訂了地方的環(huán)境保護條例，出臺了《“十三五”期間大氣污染物重點排放企業(yè)總量控制方案》《固定污染源重點污染物許可排放量核定規(guī)則》等文件，制定并發(fā)布了上海市燃煤電廠的地方排放標準，主要污染物的排放限值比國家標準大為減少，同時達標判定的要求比國家的要求更高，監(jiān)測要求也進一步細化。

在推動排污許可制度改革的過程中，于2016年10月1日開始實施的《上海市環(huán)境保護條例》有不少可圈可點的創(chuàng)新。據(jù)上海市環(huán)保局總量控制處副處長沈亦龍介紹，該條例明確賦予排污許可證的載明要求以法律約束力。根據(jù)“條例”，排污許可證應當載明允許排放的污染物種類、濃度、總量、排放方式、排放去向以及相關環(huán)境管理要求等內(nèi)容。排污單位應當按照排污許可證載明的要求排放污染物。這就意味著，除了排放標準和總量指標的“法定硬要求”之外，凡是載入排污許可證的排放限制要求和管理要求，都具有法律效力，企業(yè)必須執(zhí)行。

另外，為了實現(xiàn)排污許可的一證式綜合管理，進一步理順管理體制，《上海市環(huán)境保護條例》將企業(yè)入河排污口的監(jiān)督管理權限劃歸給了環(huán)保部門。為了進一步落實企業(yè)作為排污者的主體責任，也為排污許可證與環(huán)境質(zhì)量相掛鉤，實現(xiàn)“一企一證”留出“接口”，《上海市環(huán)境保護條例》還規(guī)定了上海市推行環(huán)境污染防治協(xié)議制度，環(huán)保部門可以與相關排污單位簽訂污染防治協(xié)議，明確污染物排放要求以及相應的權利和義務。地方環(huán)保部門可以根據(jù)實際的環(huán)境管理需要，與企業(yè)協(xié)商更為嚴格的排放要求，企業(yè)也可以主動申請以嚴于國家和地方的排放標準來排放污染物，或者雙方對尚未納入標準管理的污染物進行排放約定。

在地方立法的保障之下，上海市也得以提前將固廢和噪聲污染納入排污許可證的管理范圍。在地方的排污許可證探索進行了一段時間之后，上海市迎來了“國家版”許可證的換發(fā)。這時候，上海市大氣二氧化硫、二氧化氮、PM10、PM2.5濃度分別比2013年下降37.5％、10.4％、28.0％和27.4%；全年優(yōu)良天數(shù)占比75.4%，已經(jīng)超額完成了“氣十條”的階段性任務。

改革推進，換發(fā)國家版排污許可證

2017年6月5日，第一張國家版排污許可證的發(fā)證儀式上，當?shù)孛襟w發(fā)現(xiàn)，新版的火電廠排污許可證中，還創(chuàng)新增設了對石膏雨和有色煙羽的技術要求，不僅要管住濃度、總量這些結果，還注重過程管理，將原輔材料的控制要求、污染防治設施（含自動監(jiān)測設施）的主要操作規(guī)程，以及環(huán)評規(guī)定的其他要求等列入了管理要求。

相關技術人員告訴“中國排污許可”，先行先試的上海版許可證的名字是“主要污染物”排放許可證，主要還是實現(xiàn)主要污染物總量減排任務的一個手段，首先，管理的目標是納入總量控制的幾種主要污染物；其次，“過程管理”的要求也比較少。國家版的許可證改革是一項固定污染源基礎制度的改革，基于此，新版的排污許可證對產(chǎn)污、治污、排污實施全過程的管理，對與污染物相關的生產(chǎn)設施的管理要求特別細致。因此，在重新按照技術規(guī)范審核企業(yè)的申報材料以及制作新許可證的過程中，一方面，上海市需要根據(jù)國家版的許可證要求重新梳理企業(yè)產(chǎn)排污和治理環(huán)節(jié)，收集必要信息；另一方面，還需要把特殊的地方排放標準和多于國家要求的環(huán)境管理要求寫入新版許可證，在表單中找到合適的位置，設定合適的格式填寫下來，錄入國家統(tǒng)一的許可證信息平臺。

這個過程中，有一些技術細節(jié)需要打通，因此也花費了不少時間。剛開始的時候，地方在許可證中“自行監(jiān)測”的要求上也還存在一些疑惑，但是隨著自行監(jiān)測指南等文件的出臺，相關問題逐漸得到了明確和厘清。該技術人員認為，第一張證把全流程“打通”之后，后面的證發(fā)起來就會很快了。