中國新環(huán)保法修訂的三年博弈

《環(huán)境保護法》修訂案為各環(huán)境執(zhí)法部門提供了強大的法律支持，有望引領(lǐng)我們邁向更清潔的未來。

在經(jīng)歷了漫長的起草過程后，很多人本已不抱希望的《中華人民共和國環(huán)境保護法》修訂案最終強勢出臺。

國務院總理李克強不久前曾表示要向污染宣戰(zhàn)。修訂案的出臺則標志著中國的“治污之戰(zhàn)”取得了突破性進展，而且有可能為這場戰(zhàn)役奠定基石。4月24日，在經(jīng)過了數(shù)年的修訂之后，這部法律終于獲得了全國人民代表大會常務委員會的通過，并將從2015年1月1日起開始施行。這部法律為環(huán)保部門解決中國當前面臨的嚴峻的環(huán)境挑戰(zhàn)提供了迫切需要的有力工具?，F(xiàn)在，它的價值必須在實踐中得到證實。

修訂程序啟動于2011年。最初，人們對于中國將會切實制訂一部強有力的《環(huán)境保護法》的前景并不看好?，F(xiàn)行《環(huán)境保護法》1989年出臺，早已過時，根本無力應對當前的局面。雖然迫切需要修訂這部法律，但傳統(tǒng)勢力卻似乎再一次占據(jù)了上風。環(huán)境保護部提出的一份頗為激進的建議稿徹底遭到了否決。

隨后，此事由經(jīng)濟利益的兩大代表——國家發(fā)改委和全國人民代表大會環(huán)境與資源保護委員會(下簡稱“環(huán)資委”)接手，由環(huán)資委負責新法的起草工作。環(huán)資委2012年8月發(fā)布了第一份公開征求意見稿，然而從環(huán)保角度看，該稿非常令人失望。倘若故事就此結(jié)束，那么，對于環(huán)境監(jiān)管而言，無疑將是一場徹底的災難。

值得慶幸的是，從那一刻起，《環(huán)境保護法》的修訂過程成為公共討論直接影響立法的第一例。這部缺乏力度的草案使那些支持加強環(huán)境保護的人士廣泛聯(lián)合起來，集體表達他們的憤怒。環(huán)保部廣泛征求各方意見，并公布了針對草案一審稿的34條反對意見。隨后，形勢發(fā)生了意外逆轉(zhuǎn)，由更關(guān)注環(huán)境利益的全國人大法律委員會取代環(huán)資委負責新法的起草工作。環(huán)保部取得的這一重大勝利標志著反對加強立法的一方開始處于下風。2013年年中，法律委員會提出的二審稿雖然在很多方面仍有不足，但卻明確地反映出這一趨勢。

從2013年年中開始，環(huán)保支持者的影響進一步擴大，展開了一場激烈的爭論，本應很快獲得通過的草案也因此被推遲。雖然立法程序規(guī)定，一部法律通常最多經(jīng)過三次審議，但全國人大常務委員會卻不得不在2014年4月破例第四次對這部法律進行審議，這在中國的決策史上是聞所未聞的。歷經(jīng)修改之后，起草小組在新草案中增加了更多強化這部法律的細節(jié)內(nèi)容。

因此，較之三年前啟動修訂程序之初觀察人士的預期，草案的第四稿已經(jīng)截然不同，納入了很多規(guī)定。如果這些規(guī)定能夠得到很好的實施，就能真正推動中國的環(huán)保事業(yè)。另外，修訂程序本身也發(fā)出了變革的信號，突顯出中國立法過程中環(huán)境意識的影響在不斷增強，影響渠道在不斷增多。通過公共領(lǐng)域的爭論來向反對方施加壓力，是環(huán)境利益取得勝利的關(guān)鍵所在。

這是廣開言路對中國立法產(chǎn)生影響的一個范例。但是，這究竟只是一個孤立事件，還是會成為未來中國環(huán)境治理方案審議的模式，還有待進一步觀察。

新法的優(yōu)勢

從新法中的三項規(guī)定可以看出這部法律有多嚴厲。其中，最為嚴厲的一項措施就是按日計罰。1989年頒布的《環(huán)境保護法》規(guī)定，環(huán)保部門只能對污染企業(yè)處以最高額度很低的一次性處罰。所以，對于那些違法企業(yè)而言，這樣的處罰并不能起到震懾作用。而根據(jù)修訂后的環(huán)保法，環(huán)保部門可以按日對污染企業(yè)違反環(huán)境法律法規(guī)的經(jīng)營行為進行處罰。

由于罰款上不封頂，所以對于那些違法企業(yè)而言，環(huán)保部門的處罰可以關(guān)乎其存亡。若這一規(guī)定能夠得到落實，將會徹底改變環(huán)保部門與污染企業(yè)之間的制動關(guān)系。

另一個值得注意的特點，就是新法將規(guī)劃和政策的環(huán)境影響評價(EIA)納入了法律?，F(xiàn)行的《環(huán)境保護法》只是對項目層面的環(huán)境影響評估做出了規(guī)定。雖然，中國的環(huán)境法規(guī)中已經(jīng)要求對規(guī)劃和政策開展環(huán)境影響評價，但《環(huán)境保護法》中未有體現(xiàn)。因此，目前從規(guī)劃或政策層面開展的少數(shù)幾個環(huán)境影響評價與其說是常規(guī)，倒不如說是例外。政策決策往往會給環(huán)境帶來深遠的影響，所以，沒有從政策層面對環(huán)境影響評價做出系統(tǒng)性的規(guī)定，成為中國環(huán)境法規(guī)方面的一個巨大盲區(qū)。如今，新法要求中央和省級政府對他們制定的各項經(jīng)濟和技術(shù)政策進行環(huán)境影響評價，從而彌補了這一重大的不足。

最后，新法正式確定了公益訴訟的可能性。過去的實踐表明，由于缺乏法律基礎(chǔ)，通過法庭途徑解決環(huán)境爭議面臨諸多困難。如今，修訂后的法律為訴訟提供了法律基礎(chǔ)。這方面的內(nèi)容在起草過程中得到了顯著加強。最初的草案中僅將訴訟權(quán)賦予了一家非政府組織——中華環(huán)保聯(lián)合會，而該組織隸屬于環(huán)保部，具有顯著的政府色彩。

在這一問題上，民間團體的反對再次發(fā)揮了作用：草案三審稿提出，所有在民政部注冊的社會組織均有權(quán)發(fā)起訴訟。然而，在中央一級登記的非政府環(huán)保組織只有少數(shù)幾家，而且這些組織多數(shù)都具有政府背景。這樣一來，多數(shù)非政府組織都被關(guān)在了門外。隨后就這一問題展開的爭論，也是草案被迫進入第四輪審議的主要原因之一。最終，獲得通過的法律規(guī)定，在市級以上民政部門登記的相關(guān)社會組織均有權(quán)提起訴訟。最后這一版中的規(guī)定增強了民間團體在中國環(huán)境保護領(lǐng)域的影響力，故有可能會產(chǎn)生巨大的影響。

這三項變化，再加上新法在其他一些方面的改進，讓各級環(huán)保部門有了可以真正發(fā)揮力量的武器。

仍有不足

盡管改革在向著積極的方向發(fā)展，但修訂后的法律仍然錯失了一些機遇，還面臨著很多挑戰(zhàn)。最重要的就是，新的《環(huán)境保護法》在實施方面的問題仍然十分突出?，F(xiàn)有的機構(gòu)設(shè)置在這個問題上更是無能為力：地方各級政府仍然從人事和資金方面緊緊地把控著環(huán)保部門，有可能會讓《環(huán)境保護法》的實施舉步維艱。而且，地方環(huán)保部門究竟能夠在多大程度上通過法律賦予他們的有力武器對違法行為實施制裁也不得而知。同時，有關(guān)條款是否能從立法層面推動環(huán)境影響評價還有待觀察。

然而，在民間團體看來，最人感到失望的一點就是，民間團體提起環(huán)境訴訟的可能性仍然有限。由于只有在市級以上民政部門登記的組織才能發(fā)起訴訟，所以很多都不具備這樣的資格。非政府組織環(huán)自然之友就批評道，非政府組織登記的門檻很高，因此很多非政府組織是在市級以下民政部門登記，或是以企業(yè)形式登記的，這些組織就都被關(guān)在了門外。但也有好的一方面，原擬的只有“信譽良好”的社會組織才有權(quán)發(fā)起訴訟，并未出現(xiàn)在最終版本;草案表決稿將其改為“無違法記錄”。如果沒有這一修改，相關(guān)部門的在實踐中對社會組織信譽好壞的裁量權(quán)則會缺少約束。

《環(huán)境保護法》雖然并不完美，但卻遠比之前的預期有力得多，并且很有可能會給中國的環(huán)境保護進程帶來長期持久的影響。環(huán)保部的權(quán)力范圍若再能如傳言那樣得到擴大，接管其他部委的環(huán)境管理職能，將環(huán)境管理權(quán)集于一身的話，那么，這部法律將會得到更加有力的執(zhí)行。

《環(huán)境保護法》修訂案為環(huán)保部門提供了強有力的法律工具，有望引領(lǐng)中國邁向一個更加清潔的未來?，F(xiàn)在他們要做的就是利用這些工具、采取重要舉措解決二十一世紀中國面臨的最大難題。