從政府購買服務(wù)到PPP模式 環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化經(jīng)歷了什么？

為進(jìn)一步解析環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)情況，本篇聚焦于環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化實(shí)操的新變化——從政府購買服務(wù)到PPP模式。

一、傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域集中于清掃和轉(zhuǎn)運(yùn)環(huán)節(jié)

根據(jù)原建設(shè)部《城市環(huán)境衛(wèi)生當(dāng)前產(chǎn)業(yè)實(shí)施辦法》的定義，環(huán)衛(wèi)行業(yè)是指為有效治理城市垃圾、糞便等城市生活廢棄物，為城市人民創(chuàng)造清潔、優(yōu)美的生活和工作環(huán)境而進(jìn)行的垃圾、糞便的收集、運(yùn)輸、處理、處置、綜合利用和社會(huì)管理等活動(dòng)的總稱。同樣是原建設(shè)部發(fā)布的文件，《城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》明確環(huán)衛(wèi)行業(yè)的所涵蓋的作業(yè)內(nèi)容包括：（1）道路清掃保潔；（2）生活垃圾和糞便收集運(yùn)輸處理；（3）公共場(chǎng)所環(huán)境衛(wèi)生。

這里，前者是“大環(huán)衛(wèi)”，是包括垃圾清掃、收運(yùn)、處置及綜合利用系列活動(dòng)的總稱；后者是“小環(huán)衛(wèi)”，指包括道路清掃保潔、垃圾分類、垃圾收運(yùn)等一系列的作業(yè)行為，也被稱為傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域。

PPP在垃圾處置環(huán)節(jié)的運(yùn)用已相當(dāng)成熟，且產(chǎn)出說明較為明確、績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、交易結(jié)構(gòu)清晰，因此本文主要研究傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域。

“小環(huán)衛(wèi)”，是機(jī)會(huì)待挖掘的千億級(jí)“大市場(chǎng)”。2015年全國城市道路清掃面積73.3億平方米，以道路清掃費(fèi)用10元/平方米·年計(jì)算（行業(yè)平均道路清掃價(jià)格在8-12元/平方米·年），每年全國城市道路清掃市場(chǎng)空間約為733億元。2015年,全國城市生活垃圾清運(yùn)量為1.91億噸，以垃圾清運(yùn)費(fèi)用75元/噸計(jì)算，每年全國城市生活垃圾清運(yùn)市場(chǎng)空間約為143億元。兩者合計(jì)達(dá)到876億元。此外，2015年全國縣城道路清掃保潔面積23.7億平方米、垃圾清運(yùn)量0.66億噸，以同等單位服務(wù)價(jià)格測(cè)算，市場(chǎng)規(guī)模分別為237億元和50億元，合計(jì)為287億元。因此，2015年全國城市及縣城環(huán)衛(wèi)整體市場(chǎng)規(guī)模已達(dá)到1163億元。此外，考慮城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化下各地逐漸推動(dòng)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路清掃保潔市場(chǎng)也有不小的規(guī)模（截至2015年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)鋪裝道路面積29.13億平方米）。隨著城鎮(zhèn)化加快帶來更大清掃面積及更高垃圾清運(yùn)量、環(huán)衛(wèi)標(biāo)準(zhǔn)提升帶來單位服務(wù)價(jià)格上升，環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)將進(jìn)一步擴(kuò)大，有望在2020年突破1500億元。

圖1 2015年全國城市及縣城環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)格局

二、傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化始于政府購買服務(wù)

根據(jù)E20研究院的觀察，和其他環(huán)保領(lǐng)域一樣，傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)的“政企合作”或者說服務(wù)界面也遵循從設(shè)備采購到工程服務(wù)、再到運(yùn)營服務(wù)、最終向效果服務(wù)演化的規(guī)律。換句話說，傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)作為一項(xiàng)公共事業(yè)，由政府“一攬子”包辦，最初與外部市場(chǎng)主體的合作僅限于設(shè)備采購和施工采購，運(yùn)營管理責(zé)任由政府企事業(yè)單位承擔(dān)。

真正意義上的環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化，是指環(huán)衛(wèi)服務(wù)本身的市場(chǎng)化。這種實(shí)踐起步于上個(gè)世紀(jì)80年代中期，北京、上海、深圳等地率先進(jìn)行了一些探索。2003年以后，不少東部沿海城市紛紛推動(dòng)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化，部分城市甚至實(shí)現(xiàn)城區(qū)環(huán)衛(wèi)全面市場(chǎng)化。特別是2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）發(fā)布，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購買服務(wù)力度。自此，各地環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化力度明顯增強(qiáng)。

在此期間，環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化的主要方式是政府購買服務(wù)。此種操作與傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)自身的特點(diǎn)密切相關(guān)。傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目的建設(shè)周期短、資產(chǎn)周轉(zhuǎn)快，本質(zhì)上屬于勞動(dòng)力密集型。更重要的是傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)基本不涉及建設(shè)，其市場(chǎng)化主要是改變過去政府事業(yè)編制下人工清掃、轉(zhuǎn)運(yùn)的低效率及高成本局面，以機(jī)械化操作獲得成本及效率優(yōu)勢(shì)，從而滿足政府及公眾對(duì)城市環(huán)衛(wèi)保潔質(zhì)量的要求。因此，按照E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖，嚴(yán)格意義上的傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)（即垃圾清掃、收運(yùn)，不含收運(yùn)站融資建設(shè)）應(yīng)該歸為非PPP類（D類），即不含融資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的非PPP類政府購買服務(wù)。具體方式上包括委托運(yùn)營、托管運(yùn)營等，基本均為輕資產(chǎn)服務(wù)模式。

圖2  E20 市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖

全國環(huán)衛(wèi)招標(biāo)地圖百強(qiáng)企業(yè)地圖冊(cè)中發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2016年全國環(huán)衛(wèi)服務(wù)新簽項(xiàng)目合同總額861億元。其中，啟迪桑德、北京環(huán)衛(wèi)集團(tuán)、福建龍馬環(huán)衛(wèi)、北控水務(wù)、深圳玉禾田、勁旅環(huán)境、中聯(lián)重科、東莞家寶園林綠化、廣州僑銀環(huán)保、昌邑康潔環(huán)衛(wèi)等十強(qiáng)合同額合計(jì)約占全行業(yè)的60%。我們關(guān)注到成長較好的企業(yè)有美城環(huán)境、萬容科技、嘉諾資源、重慶環(huán)衛(wèi)等。根據(jù)主要公司的中標(biāo)信息分析發(fā)現(xiàn)，以委托、承包、采購等方式的政府購買服務(wù)項(xiàng)目依然占主導(dǎo)，這與E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖的判斷基本吻合。但這一格局正在悄然改變。

圖3 2016年環(huán)衛(wèi)服務(wù)企業(yè)簽約合同額“十強(qiáng)”（單位：億元）

信息來源：2016全國環(huán)衛(wèi)招標(biāo)地圖百強(qiáng)企業(yè)地圖冊(cè)。