解讀油氣改革|半遮半掩對改革沒有任何好處

　　5月21日晚，新華社發(fā)布“中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》”（以下簡稱《意見》）新聞稿，簡要介紹了深化石油天然氣體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體方向和主要任務(wù)。

　　除了這個(gè)被迅速大量轉(zhuǎn)發(fā)的新聞通稿，油氣體制改革方案的原始文件并未同步公布。業(yè)界翹首以盼、公布時(shí)間屢屢推遲的油氣體制改革方案以這樣一種與眾不同的方式“亮相”，真正是“千呼萬喚始出來，猶抱琵琶半遮面”。

　　事實(shí)上，這種半遮半掩的做法對改革本身沒有任何好處。因?yàn)橛蜌飧母锊⒉恢皇?a href="http://msthinker.com/" target="_blank">能源管理部門與市場中現(xiàn)有主要企業(yè)之間的互動，同樣也影響到油氣市場“潛在進(jìn)入者”的相關(guān)決策，只有盡早全面公開改革文件，并盡快制定和發(fā)布相關(guān)細(xì)則，才能更好地調(diào)動各方力量參與改革，推動改革。我國的多數(shù)改革方案內(nèi)容一般都比較“原則”，而這次通稿新華社新聞稿方式發(fā)布的油氣體制改革方案的內(nèi)容就更加“精煉”了。這也給各方解讀者提供了很大的“自由發(fā)揮”的空間，從“毫無營養(yǎng)”的批評到“全面改革”贊揚(yáng)都有。

　　筆者不打算做過度解讀，僅根據(jù)目前公開的有限信息談三個(gè)問題：一是油氣政策的核心目標(biāo)；二是改革給潛在進(jìn)入者帶來的市場機(jī)會；三是油氣改革的市場化的真實(shí)前景。

　　一、油氣政策的核心目標(biāo)依然是能源供應(yīng)安全

　　從已經(jīng)公開的信息看，這次《意見》的內(nèi)容非常全面。“市場”與“政府”的作用，“油氣勘查開采、進(jìn)出口管理、管網(wǎng)運(yùn)營、生產(chǎn)加工、產(chǎn)品定價(jià)”等產(chǎn)業(yè)各個(gè)環(huán)節(jié)的改革，“企業(yè)、市場、政府”之間的利益關(guān)系，“安全、高效、創(chuàng)新、綠色”等各種目標(biāo)都有提及，可以說是面面俱到。

　　但綜觀全文，《意見》依然是把“能源安全”置于最重要的地位：不僅在新聞稿的多處提到要保障“能源安全”或“保證供應(yīng)”，而且在改革的“安全、高效、創(chuàng)新、綠色”四大目標(biāo)，“安全”置于首位。此外，在改革的六大原則有三個(gè)原則與“保障能源安全”或“安全供應(yīng)“有關(guān)。

　　事實(shí)上，面面俱到，實(shí)際上是“該（重點(diǎn)）到的沒到”。因?yàn)槲覈吞烊粴忾L期以來的主要問題是：在位的油氣央企憑借行政壟斷+經(jīng)濟(jì)（規(guī)模）壟斷雙重壟斷控制行業(yè)經(jīng)濟(jì)活動，政府監(jiān)管不力和干預(yù)過度、錯(cuò)位并存，導(dǎo)致市場競爭范圍和效果非常有限。在這種情況下，要讓“市場在油氣市場真正發(fā)揮“決定作用”，必須同時(shí)解決市場開放、存量市場重構(gòu)和約束在位企業(yè)行為三大問題。《意見》雖然在油氣產(chǎn)業(yè)的所有環(huán)節(jié)都提出了市場開放的原則性條款，但對關(guān)鍵的“存量市場重構(gòu)”不置一詞，這實(shí)際上就把市場開放的效果局限于“增量市場”。在這種情況下，市場在位者與市場新進(jìn)入者競爭的公平性和競爭效果可想而知。不過，在十八屆三中全會精神的“鼓舞”下，市場開放的程度，從而競爭效率較以前會有所提升，但這并不能實(shí)質(zhì)性改變“能源供應(yīng)安全為主，競爭效率為輔”的目標(biāo)次序。

　　二、潛在進(jìn)入者的市場機(jī)會僅限于油氣產(chǎn)業(yè)鏈的部分環(huán)節(jié)

　　《意見》新聞稿簡要描述了八個(gè)方面的重點(diǎn)改革任務(wù)，即開放上游、完善進(jìn)出口、管道公平開放、下游競爭、定價(jià)機(jī)制、國企改革、油氣儲備、健全環(huán)保。不過，在“能源供應(yīng)安全為主，競爭效率為輔”的目標(biāo)架構(gòu)下，在“大型國有油氣公司主導(dǎo)的主旋律中，對市場潛在進(jìn)入者來說，最大的市場機(jī)會來自管網(wǎng)公平開放，其次來自國企改革。

　　油氣管網(wǎng)，特別是天然氣管網(wǎng)因具有自然壟斷性，公平開放和有效監(jiān)管對上下游市場競爭和行業(yè)整體效率至關(guān)重要。而天然氣管網(wǎng)公平開放改革是到目前為止進(jìn)展較快的一個(gè)領(lǐng)域。2014年以來，國家發(fā)展改革委和國家能源局先后頒布實(shí)施了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》、《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》，《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》等部門規(guī)章的頒布，加上天然氣價(jià)格改革的推進(jìn)，對天然氣下游增量需求，特別是LNG點(diǎn)供市場發(fā)展起到了積極的推動作用，對社會資本進(jìn)入該領(lǐng)域提供了較好的市場機(jī)會。此外，天然氣調(diào)峰政策和分級儲備調(diào)峰機(jī)制確立和完善，也給社會資本提供一定的投資機(jī)會。

　　國企改革給社會資本提供的市場機(jī)會表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是國有油氣企業(yè)專業(yè)化重組過程中的混改機(jī)會，以及專業(yè)化重組給現(xiàn)有的民營油服公司帶來的市場機(jī)會；二是國有油氣企業(yè)剝離社會職能，出售非主業(yè)資產(chǎn)給社會資本帶來的投資機(jī)會。至于石油央企集團(tuán)總部一級的“混改”，對社會資本來說是不是真正的“投資機(jī)會”，取決于國有資本管理體制改革的進(jìn)展。

　　對油氣市場的潛在進(jìn)入者來說，其他幾個(gè)改革領(lǐng)域的機(jī)會大小取決于后續(xù)是否有《意見》之外的改革措施出臺。比如，上游油氣資源的開放機(jī)會，完全取決于是否解決絕大部分存量探礦權(quán)和采礦權(quán)區(qū)塊為“三桶油”把持的問題；原油進(jìn)口方面因?yàn)楦母锓结槂H僅將開放局限于“原油進(jìn)口使用權(quán)”，而非真正意義上的自由貿(mào)易。也就是說，只要原油在國內(nèi)市場還不能成為自由貿(mào)易的商品，這一領(lǐng)域配置效率的改善就是有限的。

　　三、市場在油氣資源配置中發(fā)揮決定作用依然“任重道遠(yuǎn)”

　　從1998年以來到十一屆三中全會期間，我國油氣體制基本上是按照“行政性壟斷+局部市場化”的邏輯演進(jìn)。十八屆三中全會決議報(bào)告提出要“打破各種形式的行政壟斷”，以及在資源配置方面“讓市場發(fā)揮決定性作用”后，市場化進(jìn)程改革力度有所加強(qiáng)。《意見》把“市場化”從個(gè)別領(lǐng)域擴(kuò)展到了油氣行業(yè)的所有領(lǐng)域，行政壟斷必然被打破。不過，對在位企業(yè)的經(jīng)濟(jì)壟斷問題沒有任何說法。

　　而且，從目前所看到的《意見》所體現(xiàn)的市場化仍然是“不完全的”。因?yàn)槌酥杏喂芫W(wǎng)外，關(guān)于上游和下游的存量市場公平競爭問題甚至沒有看到原則性的表述。沒有市場的決定作用，政府也很難更好地發(fā)揮作用。因此，市場在油氣資源配置中發(fā)揮決定作用依然“任重道遠(yuǎn)”。改革能否真正使市場起“決定作用”，取決于油氣體制改革的主管部門能否后期推進(jìn)中有效解決上述問題。（文丨朱 彤　中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)所能源經(jīng)濟(jì)室主任）