權威解讀能源“十三五”規(guī)劃（十四、怎么解讀看似平淡實則“有料”的油氣體制改革方案？）

　　新一輪油氣行業(yè)體制改革方案千呼萬喚始出來！

　　近日改革方案以中共中央、國務院《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（以下簡稱《意見》）的高規(guī)格形式下發(fā)?！兑庖姟窞楹啽?，未明確具體實施細則，乍看平淡無奇，但細細讀來，里面確實有“料”。

　　其實，我國油氣行業(yè)和國企本身的改革步伐一直沒有停歇。當前處在油氣領域進一步深化改革的關鍵期，體制機制中存在的深層次矛盾亟待解決，所以這次《意見》的出臺格外引人注目。

　　本次《意見》堅持問題導向和市場化方向，充分體現(xiàn)了油氣改革由增量到存量、由部分到整體的系統(tǒng)性變革思路，將對我國油氣行業(yè)健康發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。

　　《意見》明確了油氣的戰(zhàn)略定位

　　近年來，在全球油氣供需寬松、價格低迷的形勢下，國內(nèi)對油氣對外依存度和能源安全的看法有一定分歧，《意見》給出了答案：“堅持底線思維，保障國家能源安全”，說明油氣地位十分重要，關系著國家能源安全，油氣行業(yè)改革仍要以保障國家能源安全為首要目標。

　　我國油氣需大量進口，天然氣尚可被替代，但石油的重要地位難以撼動。2016年我國石油對外依存65.4%，接近美國歷史最高水平，預計還將進一步攀升，天然氣對外依存度也達到34.4%。石油的安全穩(wěn)定供應不僅是經(jīng)濟問題，像中國這樣面臨復雜地緣政治環(huán)境的能源消費大國，必須樹立底線思維，不能允許油氣對外依存度過快上升。

　　《意見》提出，要“體現(xiàn)能源商品屬性”，這與保障國家能源安全并不矛盾，通過改革、開放以及進一步發(fā)揮市場的作用，可充分釋放油氣行業(yè)活力，繼而有望像美國能源革命取得的成就那樣提升國內(nèi)油氣產(chǎn)量。

　　《意見》通過八個方面的重點任務為我國油氣行業(yè)發(fā)展指明了方向。

　　1勘查開采：有序放開、嚴格退出、常規(guī)開放

　　油氣行業(yè)的特點是高投入、高風險、高收益，低油價環(huán)境下風險問題更為突出。盡管中石化涪陵頁巖氣累計產(chǎn)量超過100億立方米，但之前勘探階段20多億元的沉沒成本唯大企業(yè)方可承擔。目前國內(nèi)新勘探開發(fā)的油氣資源質(zhì)量逐漸變差，好區(qū)塊大多名花有主，新增區(qū)塊品位一般，資金和技術資質(zhì)一般的企業(yè)進入風險較大，上游放開過急，效果和效益反而不好。

　　油氣資源開發(fā)有自己的規(guī)律：前期產(chǎn)量增長越快，地下能量釋放越快，后期產(chǎn)量遞減也越快，資源的有限性要求開發(fā)過程以全生命周期產(chǎn)量最大化為原則，避免以提高短期產(chǎn)量為目標的枯竭式開發(fā)，當然還要兼顧生態(tài)和環(huán)境保護?！兑庖姟诽岢鲆员Ｗo性開發(fā)為前提，其意義即在于此。此外，國內(nèi)存量油氣區(qū)塊持有成本低，退出政策亦執(zhí)行不嚴，《意見》為此提出實行更加嚴格的區(qū)塊退出機制，著眼于加快現(xiàn)有區(qū)塊的流轉(zhuǎn)和開發(fā)，增加投入并促進產(chǎn)量的提升。在美國也是如此，甭管油氣價格如何，如果租下的土地幾年內(nèi)不開工的話，土地就要被收回。

　　常規(guī)油氣勘查開采由試點到放開是本次改革的一大亮點，在公平競爭的道路上又前進了一大步，更加嚴格的區(qū)塊退出和流轉(zhuǎn)機制也將為此創(chuàng)造條件。有“金剛鉆”的民營油企，就可以攬常規(guī)油氣這個“瓷器活”。筆者認為在美國頁巖油氣開發(fā)成功經(jīng)驗中，最重要的一條就是利益驅(qū)動，中小公司在市場縫隙中求生存的壓力以及賺大錢的渴望帶來了美國的能源獨立。在改革的激勵下，中國的民企也應會積極參與到油氣行業(yè)發(fā)展中來，與國企合力促進我國能源革命的盡快實現(xiàn)。

　　2進出口管理：完善、規(guī)范

　　近年來，我國石油貿(mào)易呈現(xiàn)大進大出格局，原油大進，成品油大出，去年成品油凈出口3358 萬噸，同比大幅增長57.8%，國內(nèi)成品油戰(zhàn)火迅速燒到國外，但海外市場空間有限，估計沒幾年也飽和了。為避免無序出口、惡性競爭，進出口管理體制需要盡快完善以防患于未然。

　　事實上，相關政策也在調(diào)整，國家發(fā)改委在《關于有關原油加工企業(yè)申報使用進口原油問題的通知》中明確，5月5日起停止接收有關原油加工企業(yè)使用進口原油的申報材料，這說明相關政策由“放”轉(zhuǎn)為規(guī)范?！兑庖姟分性瓦M口是與資質(zhì)掛鉤的，即使有資質(zhì)，若違規(guī)也可能被動態(tài)調(diào)整掉。

　　《意見》還提出，完善成品油加工貿(mào)易和一般貿(mào)易出口政策。目前國內(nèi)成品油出口以加工貿(mào)易為主，一般貿(mào)易出口以配額制的形式逐步放開。筆者認為，在國內(nèi)環(huán)境污染壓力日益增大的情況下，不宜再大規(guī)模發(fā)展加工貿(mào)易，一般貿(mào)易出口相對靈活易控，可與先進產(chǎn)能相掛鉤，倒逼行業(yè)升級。

　　3管道運營：管網(wǎng)獨立、公平接入

　　管道獨立問題討論、爭議已久，本次《意見》圈定了“獨立”的范圍，特指國有大型油氣企業(yè)干線，應包括西氣東輸、中緬、陜京、川氣東送、在建的中俄東線等天然氣長輸管道，干線管道管理體制改革后，第三方市場準入也就順理成章。因為資產(chǎn)意義上的“獨立”需要更為復雜的政策安排，《意見》提出分步推進。目前管輸和銷售分開的工作目前已在進行中，如中石油正在組建的北方、東部、西部、西南、南方5大區(qū)域天然氣銷售分公司，中石化即將組建的川氣東送、華北和華南三大天然氣銷售中心。

　　《意見》并沒有要求省內(nèi)和省際管網(wǎng)“獨立”，而僅要求向第三方市場主體公平開放。省內(nèi)和省際管網(wǎng)數(shù)目眾多，投資結(jié)構(gòu)也更為復雜。實際上，管網(wǎng)“獨立”的意義在于更好地實現(xiàn)第三方準入，如果能夠較好地實現(xiàn)第三方準入，則無所謂管道“獨立”與否，像美國的油氣管道既有完全獨立運營的，也有歸屬于某個公司的，只要公平開放就好。

　　本條重點任務僅寥寥數(shù)語，從表達上來看，油氣管網(wǎng)不僅包括天然氣管網(wǎng)，還包括原油和成品油管網(wǎng)。由于原油和成品油管道流向一般是從資源地、港口到煉廠，專屬性更強，目前尚不明確是否包括中俄、中哈、中緬石油管道的自主運營，以及一些省際和省內(nèi)原油及成品油管道的第三方準入，如是，則管網(wǎng)改革的步子邁得很大，也可能是文字描述過于簡單而引發(fā)的筆者的認識歧義。

　　此外，LNG接收設施的第三方準入并未在《意見》中描述，無法確定是否公平開放。目前已有LNG接收站利用率僅50%左右，基本不對第三方開放，新疆廣匯、新奧等企業(yè)紛紛自建LNG接收設施，有重復建設之嫌，但也是無奈之舉?！赌茉窗l(fā)展“十三五”規(guī)劃》曾提出實現(xiàn)管網(wǎng)、接收站等基礎設施公平開放接入，在公開的《意見》中未見到相關描述。

　　4煉油及銷售：升級、淘汰、競爭

　　目前，千萬噸級以上煉廠煉油能力僅占全國的42%，全國煉廠平均規(guī)模遠低于世界平均水平，主要是因為有大量中小煉廠的存在，尤其是部分小煉廠只能生產(chǎn)低品質(zhì)成品油。我國煉油能力的過剩，準確點說是低端過剩、高端不足。煉油過程中會產(chǎn)生廢水、廢氣，監(jiān)管不嚴、標準不高會給環(huán)境保護帶來更大的壓力。淘汰落后產(chǎn)能要有科學的方法，之前曾有政策以煉油能力大小為標準進行淘汰，結(jié)果小煉廠抱團取暖，越淘汰越多?！兑庖姟诽岢鲋贫ǜ訃栏竦馁|(zhì)量、安全、環(huán)保和能耗標準，完善準入和淘汰機制，意在加快“良幣”對“劣幣”的替代，以落后產(chǎn)能的淘汰，為大型先進煉能騰出空間。

　　當前，高成本、高價格是阻礙天然氣在我國進一步推廣的主要原因，而配售環(huán)節(jié)是降成本的關鍵。《意見》提出“加大天然氣下游市場開發(fā)培育力度，促進天然氣配售環(huán)節(jié)公平競爭”，意在通過公平競爭降低終端天然氣利用成本?！赌茉窗l(fā)展“十三五”規(guī)劃》也提出要“嚴格監(jiān)管和規(guī)范油氣輸配環(huán)節(jié)政府定價”。國家發(fā)改委去年亦出臺相關政策要求各地政府整頓輸配氣價格。

　　筆者認為，促進配售環(huán)節(jié)競爭一方面要實現(xiàn)管道的公平接入，另一方面需要完善現(xiàn)有的城市燃氣特許經(jīng)營制度，給新進入者以法律和制度上的保障。近來快速發(fā)展的LNG點供市場以完全市場化的運作方式彌補市場空間，值得推進，但也要在安全、標準、計量等方面加強監(jiān)管，保障和促進行業(yè)的健康發(fā)展。

　　5定價機制：市場化、加強監(jiān)管

　　我國現(xiàn)行成品油定價機制是以最高限價的方式管控市場，事實上已經(jīng)非常接近于市場化定價了。今年3月份市場上最低售價比最高限價低2000元/噸以上，可見市場競爭之激烈。如果成品油價格形成機制繼續(xù)完善的話，恐怕最高限價也沒有必要存在了。在目前煉能過剩的情況下，即使完全市場化，出現(xiàn)價格大幅上漲的可能性也不大，部分偏遠地區(qū)由于加油站的缺乏可能出現(xiàn)高價格，但高價格帶來高收益，高收益吸引新投資，最終還是會平抑價格。也可以像《意見》中提的，“保留政府在價格異常波動時的調(diào)控權”，當然也包括油價低于40美元/桶和高于130美元/桶時的異常情況。

　　至于“推進非居民用氣價格市場化，進一步完善居民用氣定價機制”，可先從解決交叉補貼問題、推廣峰谷氣價和大用戶直供入手，通過逐漸增加天然氣價格的靈活性而最終實現(xiàn)價格的市場化。

　　油氣價格放開后，就會面臨如何定價的問題。從一般經(jīng)驗看，大宗商品交易需要有定價基準，如美國的紐約期貨交易所和芝加哥商品交易所，價格發(fā)現(xiàn)的功能發(fā)揮得十分突出。美國還有上百個天然氣交易中心（交貨點），遍布美國各地，幾乎所有的供需方都參加。

　　國內(nèi)已正式運行的上海石油天然氣交易中心，由于設立時間短，價格發(fā)現(xiàn)功能和價格標桿的作用尚不完備。此外，還有 “好氣網(wǎng)”這樣的LNG現(xiàn)貨交易平臺，類似京東、淘寶那樣的交易機制，交易活躍，但交易量尚小。《意見》提出依法合規(guī)加快油氣交易平臺建設，可能還會有更多的油氣現(xiàn)貨交易平臺出現(xiàn)。筆者認為，如果要在地區(qū)乃至全球范圍內(nèi)對價格施加影響力，還是需要通過大規(guī)模的期貨交易。

　　管道是政府定價，既要保證投資方有一定的收益率，又要防止給終端用戶增加過多的成本。筆者認為較好的辦法是增加透明度，成本的公開有助于消除一些不必要的成本。

　　6國企改革：混合所有制、專業(yè)重組、瘦身健體

　　以三大央企為主的我國骨干油氣企業(yè)，在規(guī)模上早就可以與國外石油巨擘比肩，但在人均指標、國際化程度和生產(chǎn)效率等方面差距較大。另外國企治理結(jié)構(gòu)尚不完善，經(jīng)營機制不靈活，需要像《意見》講的那樣充分釋放企業(yè)活力。方法之一是股權多元化和混合所有制，這一點在管道經(jīng)營等方面已多有實踐，比如中石油的西氣東輸管道和中石化的川氣東送管道。股權多元化和混合所有制的難點在于，像中石油、中石化這樣高達幾萬億資產(chǎn)的大塊頭企業(yè)，混合到什么程度能夠起到增加活力的作用？國有資產(chǎn)的定價如何公正客觀、避免流失？

　　國有油氣企業(yè)的專業(yè)化重組也在進行當中，比如已有的中海油服、石化油服，中國石油金融板塊和工程建設板塊借殼上市后的中油資本和中油工程，以及擬議中的中石化銷售公司的混改上市等。重點在于專業(yè)公司怎樣處理好與集團公司的關系，怎樣像《意見》中提的“作為獨立的市場主體參與競爭”。

　　本條任務中最關鍵、也是最難的就是“瘦身健體”。國有石油公司最大的問題就是冗員的問題，歷史上在減員問題上也走過彎路。歐美發(fā)達國家有相對完備的社會保障體系，我國社會保障體系尚不完善，下崗可能即失業(yè)，因此要像《意見》中提的，“采取多種方式剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題。”筆者認為，除了目前正在進行中的剝離供水、供電、社區(qū)、醫(yī)院、賓館等后勤部門，還要在轉(zhuǎn)崗分流上下功夫，比如新上項目以現(xiàn)有人員調(diào)配為主，也可以創(chuàng)新機制，主動向外輸送人員。

　　7油氣儲備：完善體系、明確責任

　　《意見》提出“建立各類儲備和庫存有機結(jié)合、互為補充的儲備體系”。運轉(zhuǎn)良好的儲備體系可以大幅降低營運成本，但前提是要有完備、及時的儲備、庫存數(shù)據(jù)，和如何進行優(yōu)化的系統(tǒng)性方法。

　　“鼓勵社會資本參與儲備設施投資運營”，一是要落實責任，《意見》提出，供氣和管道企業(yè)承擔季節(jié)調(diào)峰責任，地方政府負責協(xié)調(diào)落實日調(diào)峰責任，分工明確，這是《意見》的又一亮點；二是最好有與責任相對應的收益做保障，也即需要體現(xiàn)儲氣服務成本，可通過實行峰谷氣價和儲氣價格市場化來降本增效。

　　目前北方地區(qū)天然氣利用峰谷差高居不下，南方地區(qū)的冬季取暖需求也在不斷增長，僅僅依靠增加投資，擴建儲氣設施仍難以滿足調(diào)峰需求，即使達到相關規(guī)劃中要求的目標，儲氣庫工作氣量到2020年也僅占國內(nèi)全部消費的5%左右。筆者認為，需求方參與調(diào)峰同等重要，通過提高天然氣價格的靈活性，通過發(fā)展可中斷用戶，可以事半功倍地滿足調(diào)峰要求。

　　8安全環(huán)保：健全體系、防范風險

　　油氣行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈很長，從油井到車輪都面臨安全問題和環(huán)保問題，像曾經(jīng)出現(xiàn)的重慶開縣井噴事故、黃島管道爆炸事故、大連石化火災事故、渤海灣漏油事故等，給人民群眾生命財產(chǎn)帶來了巨額損失，對行業(yè)發(fā)展帶來了很大的負面影響。

　　環(huán)境治理也離不開油氣行業(yè)的努力，落后煉廠的排放水平遠高于高端煉廠，低標號油品排放遠高于高標號油品，如國III車用柴油硫含量是國V的35倍，因此，煉廠的基地化、大型化和油品質(zhì)量的升級對大氣環(huán)境改善具有重要作用?！兑庖姟诽岢龅募訌娙a(chǎn)業(yè)鏈清潔生產(chǎn)和安全監(jiān)管意義重大，關鍵還是要看責任是否落實和管理是否完善。

　　目前發(fā)布的《意見》，主要還是體現(xiàn)了原則性和方向性，只能通過《意見》，對油氣體制改革管中窺豹。由于未見全文，解讀不一定準確，期待專項工作方案及相關配套措施盡快出臺，并深入落實，既促進我國油氣體制改革順利推進，也給相關利益方一個明確的預期。(文丨杜偉 李瑞忠 付兆輝　電力規(guī)劃設計總院)