風(fēng)電煤電開始互相擠出 在地方政府眼中到底差在哪？

我國政府已經(jīng)確定，到2020年實(shí)現(xiàn)超過2.1億千瓦風(fēng)電裝機(jī)，并有效解決棄風(fēng)限電問題的目標(biāo)?，F(xiàn)存的體制機(jī)制與政策環(huán)境仍存在很多障礙因素，不利于可再生能源高效發(fā)展與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)階段，這突出地表現(xiàn)在新機(jī)組建設(shè)顯著超前，存在利用率不足與“資產(chǎn)擱置”風(fēng)險(xiǎn)，以及地方政府以“風(fēng)火置換”、“大用戶直接交易”等名義，縮減已建成風(fēng)電機(jī)組的市場份額問題。盡管與全社會電力成本最小化的目標(biāo)沖突，煤電仍具有優(yōu)先發(fā)電地位。電力體制改革能否推進(jìn)到有效落實(shí)風(fēng)電的優(yōu)先上網(wǎng)權(quán)，值得關(guān)注。

在2015年電力審批體制改革(“簡政放權(quán)”)之后，地方政府對決定一個(gè)省級區(qū)域的電源結(jié)構(gòu)與各種機(jī)組的發(fā)電市場份額具有重要，甚至是決定性作用。因此在目前風(fēng)電與煤電已經(jīng)在各種意義上互相擠出(需求增長有限下的電源份額、投資可得性，甚至土地空間)的背景下，分析地方政府發(fā)展各種電源的收益及其差別，以便理解地方政府行為與偏好，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)可再生能源份額有效擴(kuò)大目標(biāo)，進(jìn)行激勵(lì)相容的政策設(shè)計(jì)，是實(shí)現(xiàn)能源經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)更有效率發(fā)展的關(guān)鍵。

現(xiàn)實(shí)的現(xiàn)象

現(xiàn)象1：在甘肅酒泉風(fēng)電基地項(xiàng)目建設(shè)的過程中，酒泉地區(qū)引進(jìn)了一批風(fēng)電裝備制造企業(yè)。酒泉基地556萬千瓦項(xiàng)目于2011年投產(chǎn)之后，酒泉風(fēng)電基地二期建設(shè)受到強(qiáng)烈推動(dòng)，盡管本地嚴(yán)重需求不足。2009年國家能源局發(fā)出的《關(guān)于規(guī)范風(fēng)電建設(shè)和市場秩序的通知》 (國能新能 [2009]218號)文件披露：有些地方出于本地經(jīng)濟(jì)利益，要求風(fēng)電設(shè)備制造企業(yè)必須到當(dāng)?shù)卦O(shè)廠，并要求項(xiàng)目單位必須采購本地產(chǎn)風(fēng)電機(jī)組;還有一些地方擅自向項(xiàng)目單位收取前期工作補(bǔ)償費(fèi)，甚至要求給本地企業(yè)提供“干股”。

現(xiàn)象2：受經(jīng)濟(jì)增速下滑影響，云南、寧夏等地為解決火電、煤炭企業(yè)經(jīng)營困難，讓火電多發(fā)，壓降風(fēng)電出力，新疆出臺了未參與外送交易或替代交易的新能源暫停發(fā)電政策;云南、寧夏等省區(qū)也要求風(fēng)電讓利(比如云南規(guī)定發(fā)電的60%收益轉(zhuǎn)移給火電)參與風(fēng)火交易，將部分收益轉(zhuǎn)移給煤電。

現(xiàn)象3：2015年，在火電設(shè)備的平均利用小時(shí)數(shù)屢創(chuàng)新低的情況下，火(煤)電潛在的裝機(jī)容量卻不降反升。各方面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，僅2015年環(huán)評受理、環(huán)評擬審批及環(huán)評審批的煤電項(xiàng)目，其規(guī)模已達(dá)到1.23億千瓦。該數(shù)字已經(jīng)接近2012-2014年煤電環(huán)評批復(fù)煤電項(xiàng)目總量的近八成(不包括熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目)。

現(xiàn)象4：我國地方政府經(jīng)常推動(dòng)產(chǎn)能擴(kuò)張。為提升地方經(jīng)濟(jì)，很多項(xiàng)目審批要求項(xiàng)目使用本地資源，比如本地產(chǎn)煤炭、原材料等，盡管其“自給自足”的品種對企業(yè)而言不一定是質(zhì)量合適與成本更低的。2013年下半年開始，河南省政府出臺“煤電互保”，要求發(fā)電企業(yè)優(yōu)先使用本省煤炭，并推出獎(jiǎng)勵(lì)電量政策。

電力系統(tǒng)范式與地方政府角色

我國長期以煤電為主的電力系統(tǒng)，在很大程度上決定了現(xiàn)存電力系統(tǒng)的規(guī)劃體系、管理體制、運(yùn)行體系、甚至是思維方式，都是“煤電偏好”的。這在過去歷史中有效地滿足了快速增長的需求。但是，目前這一體系已經(jīng)限制了電力系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)體制轉(zhuǎn)型與可再生能源的高效可持續(xù)發(fā)展。這表現(xiàn)在：

規(guī)劃體系中，因?yàn)殚L期依賴煤炭發(fā)電的緣故，電力規(guī)劃的方法基本是圍繞煤炭展開的，其他的電源發(fā)展在多數(shù)規(guī)劃中是外生給定的，不存在內(nèi)生的選擇。在相當(dāng)部分規(guī)劃中，最大負(fù)荷點(diǎn)的容量平衡(比如夏季典型日、冬季典型日)與全年的電量平衡是基本的規(guī)劃套路。這種“點(diǎn)”時(shí)刻的分析中，往往有限的內(nèi)生變量就是煤電的容量(滿足剩余負(fù)荷)與利用小時(shí)數(shù)(滿足剩余電量)，無法得到關(guān)于其他發(fā)電資源類型的含義，并且基于“最大需求”安排存在“過度冗余”的問題(尖峰負(fù)荷只有幾十到幾百小時(shí)，卻按照基荷去確定)。從風(fēng)電的出力特點(diǎn)來看，其波動(dòng)性、大范圍出力的互補(bǔ)性與保證容量的提高、反調(diào)峰等特點(diǎn)在很大程度上也無法表征。這方面，需要方法論方面的進(jìn)一步討論與改進(jìn)。

管理體制中，傳統(tǒng)發(fā)電公司基本是規(guī)模巨大的中央或者地方支柱型企業(yè)，有些企業(yè)還承擔(dān)各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)制定、成本測算等公共職能，具有較大的政策影響力與政府資源。傳統(tǒng)機(jī)組在一定程度上，具有行政定立的年保證運(yùn)行小時(shí)數(shù)。這有點(diǎn)類似保證機(jī)組基本收益的“容量電價(jià)”，但是其電價(jià)水平往往大大超過了容量電價(jià)。而風(fēng)電作為新生事物，自然要參與整個(gè)市場需求的分割，客觀上作為 “挑戰(zhàn)者”的面目出現(xiàn)，在這一安排中容易受到已存在機(jī)組的排斥。

運(yùn)行體系中，短期電力市場(目前存在月前電量交易試點(diǎn))基本是不存在的，事實(shí)上執(zhí)行的是“年前電力市場”，也就是提前一年以“發(fā)用電計(jì)劃”的形式確定管理體制規(guī)則下的機(jī)組的“市場份額”。各種機(jī)組具有提供基本平衡服務(wù)的義務(wù)。調(diào)度機(jī)構(gòu)在滿足全年份額的前提下，具有較大的靈活性在小于年的時(shí)間尺度上決定機(jī)組的出力與排序。而與中央政府基于確定的小時(shí)數(shù)測算基本電價(jià)相結(jié)合，各種傳統(tǒng)化石能源機(jī)組，無論大小、年齡，均給予大致平均的全年發(fā)電小時(shí)數(shù)。

思維方式上，電力系統(tǒng)的長期平衡仍維持“猜測”需求(盡管這個(gè)需求本身完全可塑造)，試圖通過控制供應(yīng)來實(shí)現(xiàn)平衡的基本范式。這與市場短期和長期的平衡邏輯——依靠價(jià)格信號進(jìn)行短期份額競爭決策機(jī)制，以及長期市場與投資決策機(jī)制存在本質(zhì)不同。因此，當(dāng)需求放緩的時(shí)候(“不缺電”)，一個(gè)自然的反應(yīng)就是將所有機(jī)組，包括可再生能源機(jī)組的發(fā)展一起放緩，傾向于將結(jié)構(gòu)問題、效率問題統(tǒng)一歸并為總量問題。

具體而言，地方政府在決定電力系統(tǒng)的變化方向與運(yùn)行上，具有如下的職能與影響力：

首先，編制省級能源與電力規(guī)劃，確定各種電源類型的發(fā)展思路、項(xiàng)目與時(shí)序，與國家規(guī)劃相銜接。中央政府曾經(jīng)對具體項(xiàng)目的遴選具有最終審批權(quán)，目前雖然大部分已經(jīng)下放到地方政府，但仍要求“各類能源項(xiàng)目均應(yīng)符合國家能源規(guī)劃確定的總量規(guī)模”。因此，如果地方政府對火電存在偏好，那么就有足夠的能力將偏好變?yōu)樾袆?dòng)，發(fā)展更多的火電。

其次，與調(diào)度部門協(xié)商，確認(rèn)年度發(fā)用電計(jì)劃，安排各類型機(jī)組的年發(fā)電小時(shí)數(shù)。具體工作內(nèi)容由各省的經(jīng)信委、發(fā)改委等部門操作實(shí)施。過去幾年，中央政府也就此關(guān)鍵的市場份額工作發(fā)布了多項(xiàng)規(guī)定，比如調(diào)度方式、分配原則、有序放開發(fā)用電計(jì)劃等。但是總體而言，地方政府在這方面的決策空間還是較大，各個(gè)地方都制定了相應(yīng)的《年度發(fā)電量計(jì)劃管理辦法》等文件，指導(dǎo)各種機(jī)組的發(fā)電小時(shí)數(shù)制定。目前，這一年度發(fā)電計(jì)劃正在逐步打破。

對重點(diǎn)項(xiàng)目在用地、實(shí)施、稅收方面給予補(bǔ)貼或者其他便利。地方政府偏好資本密集型的產(chǎn)業(yè)，這在很大程度上意味著GDP增長與更多的財(cái)政收入。電力項(xiàng)目，特別是大容量發(fā)電機(jī)組投資額度普遍很大(幾億到幾十億，甚至上百億)， 屬于這種類型，因此也是地方政府重點(diǎn)鼓勵(lì)投資的方向。不同省份、以及省內(nèi)不同地區(qū)之間也存在著較為激烈的項(xiàng)目競爭，投資巨大的項(xiàng)目往往可以獲得各種方面的優(yōu)惠或者便利。當(dāng)然，這些方面往往是非正式以及隨特定項(xiàng)目而不同的。

問題何在?

全社會無疑期望可再生能源市場份額長期可持續(xù)的增加，而不樂于見到煤電機(jī)組大干快上繼續(xù)保持其優(yōu)勢地位的短期行為，因?yàn)檫@無論是對可再生能源增長目標(biāo)，還是對各種能源環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 都是存在長期負(fù)面影響的。目前可以說，風(fēng)電，乃至更廣大的新增可再生能源，與煤電已經(jīng)在各種意義上開始互相擠出。無論是需求增長、電源份額、投資可得性，甚至土地空間等方面，都存在“此消彼長”的競爭關(guān)系。

省級政府對煤電項(xiàng)目的偏好是否存在?投資煤炭與投資風(fēng)電帶給地方政府的財(cái)政收入有何差別，程度多大?更廣闊的背景下，比如拉動(dòng)GDP增長與就業(yè)方面的差別又是如何?應(yīng)該如何從“消除激勵(lì)”的角度解決這個(gè)問題?這些問題的回答，有助于對消除煤電投資沖動(dòng)、促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型提供建設(shè)性解決方案。

我國幅員遼闊，不同省份因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源稟賦的不同， 具有明顯不同的投資及商業(yè)運(yùn)行環(huán)境，體現(xiàn)出不同的能源、原材料、電力、水的價(jià)格。對于發(fā)電項(xiàng)目，由于市場供需與發(fā)電構(gòu)成的不同，其設(shè)備利用率也存在較為明顯的差異。而政府的收益，從長期來看，與項(xiàng)目的設(shè)備利用水平直接相關(guān)。因此，可以預(yù)見，地方政府在煤電與風(fēng)電收益方面差異亦較大，分布在一個(gè)較大的區(qū)間上。圖1是二者利用小時(shí)數(shù)在不同省份的分布，是決定項(xiàng)目收益情況的重要因素之一。當(dāng)然，煤炭與電力價(jià)格也是其他非常重要的因素。

從圖1可見，福建省具有全國最高的風(fēng)電年利用小時(shí)數(shù)，在2500小時(shí)/年以上。另一方面，由于電源燃料構(gòu)成中，燃料類型多元化程度較高，特別是氣電比重較大，燃?xì)獍l(fā)電成本相對較高 (設(shè)備加燃料)，導(dǎo)致火電平均年利用小時(shí)數(shù)只有3500小時(shí)(煤電可能略高)，屬于全國省份中火電與風(fēng)電利用小時(shí)數(shù)差別最小的地區(qū)。福建是潛在的火電與風(fēng)電經(jīng)濟(jì)收益差別最小的地區(qū)之一。

相比之下，寧夏自治區(qū)具有較豐富的風(fēng)力資源與煤炭資源(寧夏寧東、內(nèi)蒙古鄂爾多斯(8.890, 0.19, 2.18%)和陜西榆林號稱能源化工“金三角”地區(qū))，但2015年棄風(fēng)率卻達(dá)13%，(相比新疆和甘肅等棄風(fēng)重災(zāi)區(qū)，短期內(nèi)發(fā)展風(fēng)電尚有潛力可挖)。而另一方面，其煤電年利用小時(shí)數(shù)居高不下，還維持在5000小時(shí)以上。即使考慮到相當(dāng)部分的煤電裝機(jī)運(yùn)行是以外送電力為目的，火電與風(fēng)電收益的差別會導(dǎo)致對未來選擇優(yōu)先發(fā)展風(fēng)電還是煤電的爭議不休。寧夏是潛在的火電與風(fēng)電經(jīng)濟(jì)收益差別最大的地區(qū)之一。

對福建與寧夏的測算將在很大程度上代表地方政府發(fā)電整體收益(一般而言，盡管非嚴(yán)格正比關(guān)系，但是財(cái)政收益與整體收益是同向的)的兩個(gè)典型(極端)情況，構(gòu)成中國整個(gè)地方政府發(fā)電財(cái)政收益率分布的“包絡(luò)線”。與此同時(shí)，這兩個(gè)區(qū)域也是火電機(jī)組已核準(zhǔn)待建或者規(guī)劃較多的地區(qū)。

實(shí)證性結(jié)論

基于投入產(chǎn)出法的分析，圖2給出了兩個(gè)典型地區(qū)五年內(nèi)及壽期內(nèi)直接地方財(cái)稅收入，以及考慮項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的上游拉動(dòng)效應(yīng)的地方收入的匯總與比較。

從單位萬元建設(shè)投資帶來的稅收而言，風(fēng)電煤電都在萬元50-70元之間。如果按照年度來算，風(fēng)電這些稅收的產(chǎn)生通常發(fā)生在建設(shè)期的1-2年內(nèi)，而煤電建設(shè)期一般更長(2-4年); 投資更加密集的風(fēng)電的建設(shè)期總體稅收效應(yīng)要大于煤電。建設(shè)期風(fēng)電與煤電創(chuàng)造稅收的差別，主要來源于項(xiàng)目的規(guī)模差別，煤電項(xiàng)目一般比風(fēng)電要大得多(容量20倍、投資額10倍以上)。

運(yùn)行期風(fēng)電的直接稅收創(chuàng)造要小于煤電，特別是在前5年，由于設(shè)備(增值稅)抵扣、彌補(bǔ)虧損的需要，風(fēng)電稅收幾乎很少。福建案例中，全壽期火電稅收是風(fēng)電的2.9倍，代表火電與風(fēng)電間最小的差距。如果存在比較嚴(yán)重的棄風(fēng)限電，比如本研究關(guān)注的寧夏自治區(qū)那樣，這種差距將更大，火電與風(fēng)電在單位MW及單位全壽期萬元稅收分別是6倍與10倍的差別量級。對形成創(chuàng)造稅收能力差別有貢獻(xiàn)的重要因素之一，是煤電拉動(dòng)煤炭消費(fèi)的相應(yīng)稅收，它可以解釋兩者全壽期稅收收入差別的一半左右。

未來的可能變化

未來這種差距有很大的可能趨向減少，在不存在嚴(yán)重棄風(fēng)限電的地區(qū)， 風(fēng)電單位萬元投資收益甚至有可能超過煤電。未來，隨著電力市場化改革的推進(jìn)，火電的年利用小時(shí)數(shù)很可能進(jìn)一步下降。如果棄風(fēng)問題能有所改善(當(dāng)然，這是不確定性的)，固定標(biāo)桿電價(jià)政策僅此一項(xiàng)就已經(jīng)能夠?qū)︼L(fēng)電提供足夠的發(fā)展激勵(lì)。基于這一認(rèn)識，再基于煤電2500小時(shí)數(shù)/年，及取消風(fēng)電的“三免三減半”政策，對火電與風(fēng)電兩者稅收差別的變動(dòng)進(jìn)行分析。