我國天然氣長輸管網(wǎng)適合多家企業(yè)經(jīng)營

　　天然氣市場改革的基本思路是“管住中間，放開兩頭”，即管住具有一定自然壟斷屬性的中間環(huán)節(jié)，包括管網(wǎng)、儲氣、氣化和液化等基礎(chǔ)設(shè)施，放開可以競爭的天然氣供銷環(huán)節(jié)，包括上游勘探開發(fā)、進出口、終端銷售等。改革的目標是要提高行業(yè)運行效率、保障運行安全、給予市場主體合理選擇權(quán)利。在落實這個改革思路的過程中，既要實事求是地穩(wěn)步推進，又要堅定不移地力求突破，使得局部改革和能源市場整體發(fā)展、讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用及更好地發(fā)揮政府作用三者相契合。

　　對于如何“管住中間”，研究界的共識是應(yīng)實行天然氣基礎(chǔ)設(shè)施運行和天然氣商品所有權(quán)分離，即基礎(chǔ)設(shè)施運營商只提供天然氣輸送、存儲、氣化和液化等服務(wù)，由政府監(jiān)管部門核定服務(wù)收費水平，天然氣商品的所有權(quán)由其他企業(yè)所有，價格由供需雙方自行商定。中間環(huán)節(jié)大致分為國家級天然氣基礎(chǔ)設(shè)施（長輸）、省級天然氣基礎(chǔ)設(shè)施（長輸+配送）和城市天然氣基礎(chǔ)設(shè)施（配送）。對每一層級天然氣基礎(chǔ)設(shè)施如何改革，業(yè)界有不同的看法。這里主要探討國家級天然氣基礎(chǔ)設(shè)施（以下簡稱長輸管網(wǎng)，包含儲氣庫和液化天然氣接收終端）的改革和監(jiān)管問題。

　　1我國有條件實現(xiàn)多家長輸管網(wǎng)企業(yè)并存

　　一般認為，管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施具有自然壟斷屬性，適合一家公司規(guī)?；?jīng)營，避免重復(fù)建設(shè)和投資浪費。但隨著技術(shù)和經(jīng)濟等條件的變化自然壟斷的邊界也在發(fā)生改變，上世紀80年代歐美解除電力電信等管制就是在這樣的背景下產(chǎn)生的。一個城市不需要搞兩套天然氣配網(wǎng)系統(tǒng)，一個小國家也不需要兩套天然氣長輸管線系統(tǒng)，都與特定技術(shù)經(jīng)濟條件下的市場容量有關(guān)系。中國天然氣市場如果只有每年2000億立方米的規(guī)模且不再增長，那么對現(xiàn)有管網(wǎng)市場結(jié)構(gòu)勿需做什么調(diào)整，但如果消費規(guī)模還將成倍增長，就應(yīng)考慮如何形成一個更為合理的市場結(jié)構(gòu)。這一點上可以參考美國的情況，美國能夠形成有影響力的天然氣基準價格并且天然氣價格能率先和油價脫鉤，就與其天然氣市場各環(huán)節(jié)的有效競爭有很大關(guān)系。長輸環(huán)節(jié)多家競爭的格局既促進了行業(yè)效率的改進，也減少了政府部門的監(jiān)管壓力。

　　中國國土面積和美國相當(dāng)，天然氣市場結(jié)構(gòu)相似。天然氣產(chǎn)地多元化、品種多樣化、進口多極化、需求多地化等特點共同構(gòu)成長輸管網(wǎng)環(huán)節(jié)多家企業(yè)適度競爭的天然基礎(chǔ)，具有形成氣與氣競爭的良好條件，條件之優(yōu)越在亞洲地區(qū)獨此一家。中國要成為亞太地區(qū)的天然氣定價中心，目前在軟環(huán)境方面落后于新加坡和日韓，最大優(yōu)勢就是市場規(guī)模和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展空間，有形成全方位競爭性市場結(jié)構(gòu)的潛力。如果不能充分發(fā)揮這一潛力，所謂爭奪天然氣定價權(quán)的努力必然落空。

　　2多家長輸管網(wǎng)企業(yè)并存運行有現(xiàn)實基礎(chǔ)

　　目前我國天然氣長輸管網(wǎng)主要由中石油、中石化和中海油控制，中石油占據(jù)七成以上全國長輸管道和九成以上地下儲氣能力，此外還有其他企業(yè)經(jīng)營跨國天然氣管道或跨省煤層氣管道，但規(guī)模很小。雖然三大石油公司各自天然氣管網(wǎng)的規(guī)模存在差異，但在局部市場上已經(jīng)存在一定競合關(guān)系的可能，對下游用氣市場發(fā)展有利。如最近在福建進行天然氣門站價格改革試點，一個考慮是當(dāng)?shù)靥烊粴馐袌龉?yīng)主體增加。中海油最近獲得環(huán)評批復(fù)的蒙西煤制氣外輸管道與中石油陜京天然氣系統(tǒng)在華北市場、中石油與中石化管網(wǎng)在華東市場和川渝市場、中石化未來的新粵浙線和中石油西氣東輸系統(tǒng)在沿線市場都存在一定的競合關(guān)系。不過由于國內(nèi)供應(yīng)主體偏少和儲輸能力不足，短期來看互補效果可能會高于競爭效果。

　　目前，中石油和中石化的管網(wǎng)資產(chǎn)由其上市平臺擁有，中海油的管網(wǎng)資產(chǎn)由其下屬氣電集團控制，其他一些管道成分復(fù)雜。通過各自剝離并單獨組建混合所有制管網(wǎng)法人公司，比把全國全部長輸管網(wǎng)整合在一起的難度相對要小，更易于操作和執(zhí)行。在沒有政府認可的投資方對價購買三大石油公司管網(wǎng)資產(chǎn)的情況下，三大石油公司仍然可持有管網(wǎng)公司的股份，但嚴格限定為財務(wù)投資者，分享企業(yè)收益，不得干涉企業(yè)的日常經(jīng)營。這些管網(wǎng)公司只提供天然氣輸、儲、氣化等服務(wù)，按政府核定的成本和準許收益率確定服務(wù)收費標準，同時遵循政府規(guī)定的基礎(chǔ)設(shè)施公平開放原則和程序。在推動天然氣管網(wǎng)公平開放問題上，通過適當(dāng)競爭的手段比單純依靠政府強制要求更加有效。

　　3多家長輸管網(wǎng)企業(yè)并存不會導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)

　　對多家長輸管網(wǎng)企業(yè)并存的一個擔(dān)心是不同企業(yè)可能會為在同一市場競相提供服務(wù)而進行重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致投資浪費。但通過全國管網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃和審批可以解決這一問題，這方面可以參考國外經(jīng)驗。以美國為例，新建或擴建一條州際管道首先要評估市場對該項目需求，項目發(fā)起方需要設(shè)定一個招募期，在此期間找到承諾使用該管輸能力、并愿意支持項目融資和向聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（FERC）提出申請的客戶。如果獲得的支持足夠支撐該項目，下一步才向FERC提出預(yù)申請，開始就路由選擇、土地使用和環(huán)境許可、消除對環(huán)境和利益相關(guān)方的負面影響等和聯(lián)邦及州有關(guān)機構(gòu)進行溝通，這個過程經(jīng)常耗時一年以上。如果這個環(huán)節(jié)順利，業(yè)主再向FERC提出正式申請，F(xiàn)ERC將按照國家環(huán)境政策法（NEPA）對該項目進行分析評估，根據(jù)項目規(guī)模情況發(fā)布環(huán)境評估或環(huán)境影響聲明，聯(lián)邦和州有關(guān)機構(gòu)也會進行相關(guān)評估，這一過程也將耗時一年左右。如果這個過程通過，F(xiàn)ERC將發(fā)放一個“公共便利性和必要性”證明，允許項目繼續(xù)推進。但幾乎所有FERC證明都包含很多必須滿足的條件，甚至包括調(diào)整路由以減少項目對環(huán)境、物種、歷史遺跡或文化敏感區(qū)等的影響。如果獲得了FERC證明，其他有關(guān)聯(lián)邦和州機構(gòu)也要審批，由于不同機構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)不同，涉及領(lǐng)域眾多，這一過程復(fù)雜，耗時可能幾年。

　　由于每一個新建或擴建管網(wǎng)項目都需要事先鎖定長期管輸需求，每個項目都有固定的基礎(chǔ)客戶，因此不存在管道投資浪費和完全沒有客戶利用的情況。根據(jù)一份2015年FERC報告轉(zhuǎn)引EIA數(shù)據(jù)，美國210多家公司運行著長度超過30萬英里的州際和州內(nèi)管道，有超過5000個接入點、11000個交付點和1400個互聯(lián)互通點，有接近30個天然氣樞紐或中心市場，49個管道氣進出口地點，地下儲氣庫超過400座。這些基礎(chǔ)設(shè)施支撐了美國一年7-8千億立方米的天然氣消費量。

　　我國天然氣基礎(chǔ)設(shè)施審批在部分環(huán)節(jié)上也有類似做法?？紤]到天然氣基礎(chǔ)設(shè)施還有很大需求空間，未來投資主體還可以更加多元化，對按照國家油氣管網(wǎng)規(guī)劃確定的天然氣管網(wǎng)建設(shè)項目，要考慮市場需求情況，且一律通過公開招標來選擇投資者或投資者聯(lián)合體；企業(yè)自行確定的管網(wǎng)項目，一方面要做好和國家規(guī)劃的銜接，另一方面要以落實好長期需求為前提條件。

　　4多家長輸管網(wǎng)企業(yè)并存不是互聯(lián)互通的障礙

　　我國現(xiàn)有管網(wǎng)系統(tǒng)基本上各自為陣，互聯(lián)互通不足，不是由于多家企業(yè)并存導(dǎo)致的問題，而是上下游一體化和輸送與銷售不分產(chǎn)生的結(jié)果。管網(wǎng)系統(tǒng)是天然氣從油氣田或接收站送達用戶側(cè)的通道，每家企業(yè)管網(wǎng)到達的地方都視為自己的銷售市場，不可能愿意向競爭對手開放，給競爭對手提供方便，反過來擠占自己的用戶市場，管輸環(huán)節(jié)必須服從上下游一體化企業(yè)的整體市場策略，這也導(dǎo)致國家在緊急情況下的應(yīng)急協(xié)調(diào)出現(xiàn)困難。

　　在長輸管道企業(yè)完全法人獨立、按管輸服務(wù)取費的模式下，企業(yè)考慮的重點是如何充分利用自己的管輸能力。在管輸能力已經(jīng)飽和利用的情況下，管網(wǎng)企業(yè)對互聯(lián)互通需求不大，但互聯(lián)互通仍然有利于意外和緊急情況下的輸送服務(wù)保障，有利于系統(tǒng)功能完善和系統(tǒng)安全保障；如果管輸能力由于某些情況出現(xiàn)一定富余，互聯(lián)互通將是促進利用率水平提高的重要手段。

　　5省級長輸管網(wǎng)可因地制宜發(fā)展

　　對于省級長輸管網(wǎng)是否需要和如何發(fā)展可以考慮采用因地制宜的辦法，但一個基本原則是不允許天然氣統(tǒng)購統(tǒng)銷，要實行管輸和銷售分離，不參與上游或下游業(yè)務(wù)，管網(wǎng)企業(yè)只提供管輸和存儲等服務(wù)，向各市場主體公平開放管輸能力，而且必須按照政府核定的合理成本及準許收益率收取費用。對國家級長輸管網(wǎng)可以方便直達大工業(yè)、發(fā)電和城市燃氣企業(yè)等大用戶的地方，省級管網(wǎng)及當(dāng)?shù)卣坏媒韫蔬M行限制和阻擾。國家支持和鼓勵各地壓縮管輸層級，控制管輸成本。

　　6政府監(jiān)管體制和職責(zé)調(diào)整不可或缺

　　天然氣市場改革和石油、電力、煤炭等能源市場改革一樣，除了市場格局和主體的變化，也涉及到監(jiān)管體制和職責(zé)的調(diào)整。要徹底改變過去重審批輕監(jiān)管甚至無監(jiān)管的現(xiàn)象。在“放開兩頭”方面，要制定和落實合理可行的公平準入標準，取消對上游和下游具體項目的經(jīng)營性審查，不干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)計劃和正常定價行為，強化環(huán)保、能耗、排放、稅負、產(chǎn)品質(zhì)量等方面的約束作用。維護市場公平競爭，加大對價格操縱、串謀和惡意競爭等非法行為的調(diào)查和懲處，大力增強政府反壟斷能力建設(shè)。在“管住中間”方面，要加強政府對壟斷環(huán)節(jié)成本監(jiān)審的能力建設(shè)，重點支持發(fā)展第三方成本監(jiān)審服務(wù)，實現(xiàn)成本監(jiān)審和政府定價公開透明，最大限度減少自由裁量權(quán)。合理劃分能源政策制定和能源市場監(jiān)管職責(zé)，確保政策制定科學(xué)，市場監(jiān)管到位。

　　競爭是最好的監(jiān)管方式，但競爭不是盲目和無序競爭。競爭也可能會帶來過剩，但一定的過剩正是市場經(jīng)濟優(yōu)勝劣汰和有效運行的條件。適度競爭可以提升市場運行效率，減少由于信息不對稱導(dǎo)致的低效和無效監(jiān)管，因此在天然氣輸送競爭比較成熟的地方，政府可相應(yīng)減少對管輸價格和成本的監(jiān)管，降低監(jiān)管成本。而通過機制設(shè)計可以減少和避免長輸管網(wǎng)競爭導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)和過剩。一個多元、競爭、靈活、高效、經(jīng)濟的天然氣長輸管網(wǎng)系統(tǒng)是我國天然氣市場大發(fā)展的根基，是我國能源體系轉(zhuǎn)型升級的基礎(chǔ)，是發(fā)揮我國在亞太和全球天然氣市場上影響力的重要抓手。（白 俊　作者為國家發(fā)改委國際合作中心國際能源所副所長。文章僅代表個人觀點，與供職單位和上級主管部門無關(guān)）