美國(guó)加州電力危機(jī)對(duì)電改的啟示

　　若回溯起2000-2001年美國(guó)的新聞大事件，那么這場(chǎng)由電力系統(tǒng)崩潰進(jìn)而引發(fā)的電力乃至整個(gè)加州財(cái)政的金融危機(jī)必定榜上有名——失控增長(zhǎng)的批發(fā)電價(jià)，斷電頻發(fā)的供電系統(tǒng)，破產(chǎn)掙扎的電力公司，以及最后為了挽救這場(chǎng)危機(jī)、由財(cái)政盈余跌至赤字的政府公關(guān)。

　　今天，我們就來(lái)聊聊這場(chǎng)天災(zāi)人禍共同作用下的電力危機(jī)。

　　2000年的加州，到底發(fā)生了什么？

　　2000盛夏的加州，電力市場(chǎng)批發(fā)價(jià)格增至$100/MWh，較1999年12月$29.71/MWh的價(jià)格翻了近三倍；而激增的電價(jià)在千禧年的12月更是達(dá)到了$376.99/MWh的頂峰。與之相伴的，是加州多處大面積供電緊張，停電、斷電頻發(fā)，電力系統(tǒng)瀕臨崩潰。

　　如果說(shuō)事態(tài)至此尚只是一場(chǎng)供求緊張的電力危機(jī)，那么接下來(lái)，由昂貴批發(fā)電價(jià)所引發(fā)的加州三大電力公司的巨額虧損乃至破產(chǎn)則將這場(chǎng)電力市場(chǎng)的崩壞擴(kuò)大成了金融市場(chǎng)的危機(jī)。

　　北加州最大的電力公司太平洋電氣公司PG&E(Pacific Gas & Electricity)在2001年4月累計(jì)虧損90億美金并宣布破產(chǎn)；南加州的南加州愛迪生公司SCE(Southern California Edison)亦虧損超過(guò)60億美金，后得于政府的資助才免于破產(chǎn)的命運(yùn)；而圣地亞哥天然氣電力公司SDG&E (San Diego Gas & Electric)雖在危機(jī)前期尚可將虛高的批發(fā)價(jià)格訊號(hào)傳遞給終端用戶，損失略輕于前兩家，卻也在2000年投入了4億多美金用以應(yīng)對(duì)危機(jī)。

　　作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的提供者，幾大電力公司的崩潰已足以對(duì)加州的經(jīng)濟(jì)造成巨大沖擊——然而故事還沒(méi)有結(jié)束。

　　為了拯救這場(chǎng)危機(jī)，加州政府在電力公司無(wú)力支付高額批發(fā)電價(jià)之后作為電力批發(fā)市場(chǎng)的購(gòu)買方進(jìn)入市場(chǎng)，充當(dāng)起電力公司的角色以期維持電力系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)；另外，后知后覺(jué)的政府終于意識(shí)到了“長(zhǎng)期合同”(long-term contract)在電力市場(chǎng)中緩解“電價(jià)不穩(wěn)定”等風(fēng)險(xiǎn)的重要性，卻在批發(fā)電價(jià)最高的幾個(gè)月間簽署了諸多長(zhǎng)期合同——失當(dāng)?shù)难a(bǔ)救措施和錯(cuò)誤的時(shí)間節(jié)點(diǎn)不僅花費(fèi)了加州政府70億美金的財(cái)政預(yù)算，讓原本80億美金的財(cái)政盈余瀕臨赤字；更是將一場(chǎng)本可短期內(nèi)解決的危機(jī)演變成為了長(zhǎng)期的財(cái)政問(wèn)題。

　　盡管這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的電力危機(jī)是多方因素綜合作用的結(jié)果——異常的夏季氣候、失當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)設(shè)計(jì)、疏忽的市場(chǎng)監(jiān)管、以及無(wú)效的補(bǔ)救措施——然而不可否認(rèn)，由于電力市場(chǎng)改革不徹底造成的市場(chǎng)失靈仍是造成危機(jī)的主要推力之一。在國(guó)內(nèi)電改如火如荼的今天，正確理解加州電力改革失敗的前因后果并從中吸取相應(yīng)教訓(xùn)仍至關(guān)重要。

　　那么，加州電力市場(chǎng)改革到底在這場(chǎng)浩大的危機(jī)中扮演了怎樣的角色，又緣何被廣泛認(rèn)為是失敗的呢？就讓我們從改革的初衷與設(shè)計(jì)說(shuō)起吧。

　　從壟斷到競(jìng)爭(zhēng)：自由市場(chǎng)的希冀

　　包括電力、通信、鐵路、水利等公共事業(yè)長(zhǎng)久以來(lái)都被認(rèn)為是具有自然壟斷的行業(yè)特性的，直至上世紀(jì)六七十年代，人們才在石油危機(jī)的壓力下意識(shí)到恰當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)機(jī)制亦可在這般公共事業(yè)中帶來(lái)有效的競(jìng)爭(zhēng)。且在美國(guó)電力系統(tǒng)中，發(fā)電效益最大化與輸電線路共享的需求亦日益增加。1978年出臺(tái)的《公共事業(yè)管制政策法案》(PURPA)開放了垂直管理電力公司（即同時(shí)掌管著發(fā)電、輸電、配電、送電一系列電力服務(wù)的壟斷公司）的電力輸送權(quán)，允許獨(dú)立發(fā)電商（IPP）進(jìn)入市場(chǎng)售電、使用電力公司的輸電線——這標(biāo)志著美國(guó)電力市場(chǎng)改革的開端，亦為各州優(yōu)化設(shè)計(jì)電力市場(chǎng)游戲規(guī)則做好了鋪墊。

　　美國(guó)整體電改的歷史進(jìn)程的細(xì)節(jié)并非本文的重點(diǎn)，故而不加贅述——總的來(lái)說(shuō)，人們通過(guò)希望增加發(fā)電側(cè)與售電側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)，以降低發(fā)電成本與終端電價(jià)，并鼓勵(lì)新的發(fā)電機(jī)組投資、滿足供電需求。在改革的整體思路上，即體現(xiàn)為將輸電領(lǐng)域獨(dú)立開來(lái)，引入發(fā)電（批發(fā)）和售點(diǎn)（零售）市場(chǎng)，允許競(jìng)爭(zhēng)，以市場(chǎng)機(jī)制取代壟斷特性。

　　在這樣的大背景下，90年代的加州幾乎走在了世界電力改革的最前列——1992年，加州公共事業(yè)委員會(huì)(CPUC)開始著手開發(fā)電改計(jì)劃，至1996年通過(guò)了California Assembly Bill AB1890，自1998年開始實(shí)行。新的法案成立了加州電力市場(chǎng)(Power Exchange，PX)與CAISO兩個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)用以監(jiān)管批發(fā)市場(chǎng)的運(yùn)行，看似健全的機(jī)制見證了市場(chǎng)的建立、發(fā)展和一年半的繁榮，然而失當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)設(shè)計(jì)在一開始就埋下了危機(jī)的種子——

　　失當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)設(shè)計(jì)埋下了一顆定時(shí)炸彈

　　那么改革后的市場(chǎng)是怎樣設(shè)計(jì)的呢？

　　要知道，構(gòu)建電力批發(fā)市場(chǎng)的一個(gè)重要前提即是不同發(fā)電商可以共享平等的入網(wǎng)和輸電服務(wù)，方可在發(fā)電的問(wèn)題上實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)?；诖?，原本垂直管理的電力公司被強(qiáng)制要求出售其擁有的大部分發(fā)電機(jī)組、并開發(fā)輸電配電線路使用權(quán)。這樣批發(fā)市場(chǎng)的賣方主要由獨(dú)立發(fā)電商組成，而原來(lái)壟斷市場(chǎng)的垂直電力公司則成為了批發(fā)市場(chǎng)的買方、主要負(fù)責(zé)向終端用戶售電。

　　規(guī)則上，新的批發(fā)市場(chǎng)有這樣幾個(gè)設(shè)計(jì)要點(diǎn)：

　?。?）由PX&CAISO兩個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)監(jiān)管市場(chǎng)運(yùn)行

　　新的批發(fā)市場(chǎng)分為日前市場(chǎng)（day-ahead market）和實(shí)時(shí)市場(chǎng)（spot market）進(jìn)行交易，兩個(gè)市場(chǎng)均由新設(shè)立的控制機(jī)構(gòu)監(jiān)管。大部分電力買賣都根據(jù)需求量的預(yù)測(cè)在日前市場(chǎng)當(dāng)中進(jìn)行，而后根據(jù)實(shí)時(shí)用電量需求在實(shí)時(shí)市場(chǎng)中進(jìn)行微調(diào)。雖然兩個(gè)機(jī)構(gòu)的平行運(yùn)作降低了市場(chǎng)效率、提高了操縱市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，但總的來(lái)說(shuō)這樣的設(shè)計(jì)無(wú)可厚非?？僧?dāng)涉及到風(fēng)險(xiǎn)控制時(shí)，規(guī)則卻出現(xiàn)了巨大的失誤——

　　（2）禁止電力公司簽署長(zhǎng)期購(gòu)電合約

　　一般而言，電力公司多綜合考慮短期、中期市場(chǎng)買賣和長(zhǎng)期合約進(jìn)行購(gòu)電，以避免現(xiàn)貨或?qū)崟r(shí)市場(chǎng)可能出現(xiàn)的價(jià)格飆升、對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)。然而在新的市場(chǎng)設(shè)計(jì)中，加州公共事業(yè)委員會(huì)為避免壟斷、增加競(jìng)爭(zhēng)，禁止了長(zhǎng)期合約的存在，即將電力公司作為買方完全暴露在批發(fā)市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)中。而事實(shí)亦證明，當(dāng)2000年電力危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，因?yàn)槿狈﹂L(zhǎng)期購(gòu)電合約的保護(hù)，電力公司只能被動(dòng)接受批發(fā)市場(chǎng)中不斷攀升的高額電價(jià)，進(jìn)而導(dǎo)致破產(chǎn)。

　?。?）不徹底的改革——僅對(duì)電力批發(fā)進(jìn)行市場(chǎng)改革，固定零售市場(chǎng)價(jià)格 

　　如果說(shuō)前兩點(diǎn)只是危機(jī)爆發(fā)后的加速劑，那么零售端的固定價(jià)格則稱得上是引發(fā)危機(jī)的最大推力：加州公共事業(yè)委員會(huì)為了保證為消費(fèi)者提供穩(wěn)定低廉的價(jià)格，將電力公司的零售電價(jià)固定——這意味著批發(fā)市場(chǎng)的價(jià)格信號(hào)無(wú)法被傳遞給零售端消費(fèi)者，故而當(dāng)批發(fā)價(jià)格增加時(shí)，電力用戶無(wú)法針對(duì)批發(fā)市場(chǎng)的價(jià)格變動(dòng)做出相應(yīng)。

　　另外，根據(jù)設(shè)計(jì)，過(guò)渡階段電力公司可以通過(guò)“競(jìng)爭(zhēng)過(guò)渡費(fèi)”（即批發(fā)市場(chǎng)價(jià)格與零售固定價(jià)格的差值）來(lái)補(bǔ)償改革所帶來(lái)的潛在損失。然而，公共事業(yè)委員會(huì)卻同樣忽略了批發(fā)價(jià)格攀升至高于零售價(jià)的情況——這些都為危機(jī)的到來(lái)埋下了伏筆。

　　危機(jī)的到來(lái)與加劇

　　所以危機(jī)究竟是怎樣到來(lái)的？

　　說(shuō)起來(lái)，這場(chǎng)危機(jī)歸根結(jié)底始于天災(zāi)——2000年的夏季，整個(gè)美國(guó)西部異常炎熱，降水稀少。這就導(dǎo)致了加州的用電需求略有增加，而原本在夏季為加州供電的美國(guó)西北部的水電機(jī)組們供電量卻有所降低。且由于前一年夏季發(fā)電量大，加州本土的許多機(jī)組都在千禧年停止了運(yùn)行以進(jìn)行維修——而這進(jìn)一步降低了整體的供電量。

　　在這樣的情況下，效率較高的天然氣、水電等機(jī)組均滿載供電，而許多低效、昂貴的天然氣機(jī)組不得不充當(dāng)邊際發(fā)電機(jī)組以滿足用電需求。由于在短期甚至實(shí)時(shí)的完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下，成交電價(jià)是由最高成本的發(fā)電機(jī)組決定的，這一情況迅速推高了批發(fā)市場(chǎng)的售電價(jià)格。另外雖然理論上高電價(jià)可以吸引新的發(fā)電機(jī)組投資，可價(jià)格變動(dòng)與市場(chǎng)反饋存在時(shí)間差——盡管許多新的機(jī)組已進(jìn)入審批，機(jī)組的建設(shè)卻需要時(shí)間。綜合而言，電力的供不應(yīng)求導(dǎo)致了2000年加州各地出現(xiàn)的大面積停電、斷電風(fēng)潮，也引發(fā)了批發(fā)市場(chǎng)的電價(jià)飆升。

　　供電緊張只是開始，不徹底的改革結(jié)構(gòu)則將其升級(jí)成為了一場(chǎng)電力危機(jī)。如前文所說(shuō)，因零售價(jià)格固定，且電力公司無(wú)法通過(guò)長(zhǎng)期合約購(gòu)電，在批發(fā)價(jià)格飆升的市場(chǎng)狀況下電力公司只能高價(jià)買入電力再低價(jià)售予用戶。為期幾個(gè)月的入不敷出使得幾大電力公司終于無(wú)法承擔(dān)困損、瀕臨破產(chǎn)，因而引發(fā)了金融危機(jī)。 

　　另外值得一提的是，有學(xué)者認(rèn)為在市場(chǎng)規(guī)則失當(dāng)之外，監(jiān)管的缺漏也使得如安然公司的投機(jī)者有機(jī)可乘、加劇了危機(jī)。這些公司在日前市場(chǎng)中購(gòu)買大量用電量，然后在實(shí)時(shí)市場(chǎng)中高價(jià)賣給電力公司、從中獲取暴利，進(jìn)一步增加了電力公司的購(gòu)電成本。

　　事實(shí)上，電力公司的破產(chǎn)使得事態(tài)進(jìn)一步惡化——破產(chǎn)導(dǎo)致幾家電力公司的信用評(píng)級(jí)降低，潛在的高風(fēng)險(xiǎn)使得售電商擔(dān)心售電收入得不到保證、不愿賣電，進(jìn)一步降低了供電量，使得電價(jià)愈發(fā)升高。

　　危機(jī)升級(jí)后，我們又為什么說(shuō)政府的不當(dāng)處理引發(fā)了全加州的金融危機(jī)呢？

　　2001年一月，隨著太平洋電氣公司的破產(chǎn)和加州電力市場(chǎng)的關(guān)閉，加州政府介入、承擔(dān)起電力公司的職責(zé)進(jìn)行購(gòu)電、售電。然而零售電價(jià)依然固定——入不敷出的經(jīng)濟(jì)賬拖垮了電力公司，然后慢慢開始吞食加州財(cái)政原本80億美金的財(cái)政盈余。

　　更諷刺的是，加州政府終于意識(shí)到了長(zhǎng)期購(gòu)電合約對(duì)于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的重要性，卻在批發(fā)電價(jià)依然虛高的情況下簽署了諸多10-20年的長(zhǎng)期合同、并發(fā)售“電力收入債券”。這一舉措將原本可以通過(guò)調(diào)整零售設(shè)計(jì)、增加財(cái)政補(bǔ)貼解決的短期問(wèn)題發(fā)展成為了即將捆綁加州財(cái)政多年的長(zhǎng)期問(wèn)題……

　　直到2001年六月，隨著美國(guó)聯(lián)邦能源委員會(huì)的介入、零售端電價(jià)的開放、供電需求的回落、新建機(jī)組的上線以及節(jié)能項(xiàng)目的推廣，這場(chǎng)電力危機(jī)才基本宣告結(jié)束——批發(fā)價(jià)格回落至不到$50/MWh，且價(jià)格降低的趨勢(shì)仍在繼續(xù)。而隨后的時(shí)間里政府亦意識(shí)到許多長(zhǎng)期合約的不當(dāng)，通過(guò)洽談縮減合約年限、盡量降低財(cái)政損失。一場(chǎng)風(fēng)波終漸平息。

　　電改不是問(wèn)題，電改不當(dāng)才是問(wèn)題

　　加州的電力危機(jī)曾一度讓許多人對(duì)電力市場(chǎng)的改革失去信心——時(shí)任加州州長(zhǎng)的格雷戴維斯（Gray Davis）將危機(jī)歸咎于“市場(chǎng)化”的電力改革，使得當(dāng)時(shí)尚在觀望的許多州推遲或中止了改革計(jì)劃。然而需要承認(rèn)的是，這場(chǎng)危機(jī)遠(yuǎn)非“電改失敗”一己之力的結(jié)果——氣候異常、市場(chǎng)投機(jī)、政府失誤，電改機(jī)制的失當(dāng)也只是“電力危機(jī)”的眾多推力之一而已。

　　更重要的是，要知道并非是“電改”本身引發(fā)了危機(jī)，而是不合理、不徹底的規(guī)則設(shè)計(jì)為危機(jī)埋下了隱患——與其說(shuō)是“市場(chǎng)化”的改革造成了失誤，不如說(shuō)是開放市場(chǎng)之后的過(guò)度管制帶來(lái)了問(wèn)題。無(wú)論是禁止長(zhǎng)期購(gòu)電合約還是固定零售定價(jià)，都實(shí)是限制了改革的徹底性。

　　所以，這場(chǎng)危機(jī)暗含了哪些啟示呢？

　　首先是有關(guān)制度上的市場(chǎng)化設(shè)計(jì)與監(jiān)管上的機(jī)構(gòu)性干預(yù)。引入市場(chǎng)即是要打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)，這需要充分合理的市場(chǎng)化設(shè)計(jì)而非瞻前顧后的猶豫。在規(guī)則的設(shè)計(jì)上要充分考慮市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)上的效率原則，以免出現(xiàn)如加州這般“價(jià)格相應(yīng)失靈”的基本經(jīng)濟(jì)學(xué)失誤。然而另一方面，在市場(chǎng)運(yùn)行之上，全面、高效的監(jiān)管手段同樣不可或缺——否則便容易為市場(chǎng)操弄者留下鉆營(yíng)的空間。

　　其次便是如何對(duì)待過(guò)渡時(shí)期的復(fù)雜問(wèn)題。從壟斷到競(jìng)爭(zhēng)，即便是合理的市場(chǎng)設(shè)計(jì)也難以顧及過(guò)渡時(shí)期各利益相關(guān)方的諸多得失。如加州最初設(shè)計(jì)的“競(jìng)爭(zhēng)過(guò)渡費(fèi)”本意在解決這一時(shí)期電力公司的潛在損失，卻因設(shè)計(jì)者充分信任市場(chǎng)、疏于適當(dāng)?shù)恼弑Ｗo(hù)而毫無(wú)效益。故而可知過(guò)渡時(shí)期往往需要妥善地政策支持，市場(chǎng)自身往往不足以解決問(wèn)題。

　　另外，風(fēng)險(xiǎn)管理亦是規(guī)避危機(jī)的重中之重。加州之危機(jī)，先是從制度上忽略了對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)的重要性（禁止長(zhǎng)期合約），再是從分配上將風(fēng)險(xiǎn)完全諸加在電力公司之上（相對(duì)而言市場(chǎng)中的其他玩家所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)低于電力公司），而后更是在時(shí)間上將短期危機(jī)演化為長(zhǎng)期的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)（政府面對(duì)危機(jī)所采取的措施）。疏于合理的風(fēng)險(xiǎn)管理可以說(shuō)是引發(fā)危機(jī)、加劇危機(jī)的根源之一。在規(guī)則制定與市場(chǎng)實(shí)踐中，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)都對(duì)長(zhǎng)期有效的市場(chǎng)運(yùn)行至關(guān)重要。（【本文作者孫軼儂：北京大學(xué)大氣科學(xué)本科，耶魯大學(xué)環(huán)境管理碩士】）