水污染“按日計(jì)罰”執(zhí)行難 制度或?qū)⒅匦略O(shè)計(jì)

華北污染大水坑事件曝光，水污染治理和處罰的問(wèn)題重新回到視野的中心。按日計(jì)罰是新《環(huán)境保護(hù)法》修訂中最引人注目的執(zhí)法手段。新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施兩年來(lái)，按日計(jì)罰在實(shí)際環(huán)境執(zhí)法中的使用力度并沒(méi)有預(yù)期那樣高。

雖然按日計(jì)罰有助于提高企業(yè)的違法成本，但是據(jù)中國(guó)人民大學(xué)發(fā)布的《新<環(huán)境保護(hù)法>四個(gè)配套辦法實(shí)施與適用評(píng)估報(bào)告（2016）》顯示，使用按日計(jì)罰的案件在2016年所有案件中比例只有約4%左右。作為第三方進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估的中國(guó)政法大學(xué)新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施效果評(píng)估課題組也得出了同樣的結(jié)論。

“修訂中的《水污染防治法》正在考慮完善‘按日計(jì)罰’的制度設(shè)計(jì)?！比珖?guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅教授表示，正考慮重新設(shè)置合理的適用條件。

在氣、水、土三法中，《土壤污染防治法》尚未出臺(tái)，《水污染防治法》正在修訂，《大氣污染防治法》是三法中最新的版本。中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)環(huán)境法分會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)認(rèn)為，這是環(huán)境違法案件中，大氣和水污染案件最多，涉及土壤污染最少的原因。真實(shí)的污染違法行為可能會(huì)更嚴(yán)重。

“按日計(jì)罰”執(zhí)行難

據(jù)環(huán)保部統(tǒng)計(jì)，2016年全國(guó)實(shí)施按日計(jì)罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留、移送涉嫌環(huán)境污染犯罪等五類(lèi)案件共計(jì)22730件。環(huán)保部公開(kāi)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2016年，全國(guó)范圍實(shí)施按日計(jì)罰案件共1017件，罰款數(shù)額累計(jì)81435.54萬(wàn)元，平均每件案件處罰金額為80.1萬(wàn)元；與2015年相比，適用按日連續(xù)處罰案件數(shù)量上升42%，罰款數(shù)額增加43.12%。今年1~2月，按日計(jì)罰案件數(shù)132件，罰款數(shù)額達(dá)19428.7萬(wàn)元。

然而，4月20日發(fā)布的2016年新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施效果評(píng)估報(bào)告，按日計(jì)罰的案件數(shù)量只占五類(lèi)案件總數(shù)的4%；查封、扣押案件數(shù)量占五類(lèi)案件總數(shù)的44%；限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的案件數(shù)量占五類(lèi)案件總數(shù)的25%；移送行政拘留的案件數(shù)量占五類(lèi)案件總數(shù)的18％；移送涉嫌犯罪的案件占五類(lèi)案件總數(shù)的9%。環(huán)保部統(tǒng)計(jì)的今年1~2月按日計(jì)罰案件占案件總數(shù)的6%。

為加大對(duì)持續(xù)性違法排污行為的處罰力度，新《環(huán)境保護(hù)法》將“按日計(jì)罰”作為一種執(zhí)法措施予以法律化，明確規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰?！睘橐?guī)范實(shí)施按日連續(xù)處罰，環(huán)境保護(hù)部隨后專(zhuān)門(mén)制定了《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》，對(duì)按日連續(xù)處罰的適用對(duì)象、程序等問(wèn)題做了具體規(guī)定。截至2016年底，已有40多個(gè)地方性法規(guī)或規(guī)章對(duì)按日連續(xù)處罰作出了規(guī)定。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授竺效領(lǐng)銜的課題組提出“違法反彈率”這一概念，以反映某一地區(qū)內(nèi)排污企業(yè)守法情況和環(huán)境行政執(zhí)法效果。即某一地區(qū)違法企業(yè)被處罰后，再次被處以行政處罰或被采取行政強(qiáng)制措施的比例。評(píng)估結(jié)果顯示，被按日計(jì)罰的企業(yè)違法行為反彈率最高為9.81%。

曾經(jīng)參與新《環(huán)境保護(hù)法》修訂的呂忠梅教授表示，按日計(jì)罰的初衷是想提高違法成本，目前最高處罰額度是對(duì)一家企業(yè)處以9000多萬(wàn)元的罰款，可以說(shuō)違法成本是有比較大的提高了。

“但是，按日計(jì)罰的適用條件設(shè)計(jì)出了問(wèn)題?，F(xiàn)在的制度設(shè)計(jì)中，按日計(jì)罰的前提是企業(yè)違法被環(huán)保部門(mén)處理后，拒不整改，或者在整改期間內(nèi)沒(méi)有完成整改，才能實(shí)施按日計(jì)罰。并且需要監(jiān)管部門(mén)來(lái)舉證，證明企業(yè)有嚴(yán)重違法行為，且拒不整改?！眳沃颐繁硎?，現(xiàn)實(shí)中，環(huán)保部門(mén)來(lái)查時(shí)，企業(yè)按要求整改，按日計(jì)罰就啟動(dòng)不了；環(huán)保部門(mén)走后，企業(yè)又繼續(xù)違法生產(chǎn)，如此反復(fù)。

“被罰9000多萬(wàn)元的企業(yè)，是監(jiān)管部門(mén)時(shí)刻盯著才能發(fā)現(xiàn)。但要對(duì)所有企業(yè)都每天盯著，我們的行政成本做不到?！眳沃颐繁硎?。

公眾環(huán)境研究中心主任馬軍表示，他們?cè)?jīng)用河北省公布的國(guó)控重點(diǎn)污染源在線(xiàn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，和中央專(zhuān)項(xiàng)督察中發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重超標(biāo)企業(yè)的排放數(shù)據(jù)比對(duì)，發(fā)現(xiàn)對(duì)不上。“這些企業(yè)涉嫌在線(xiàn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假?！瘪R軍認(rèn)為，這意味著一些企業(yè)很可能違法排污沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)，按日計(jì)罰根本就沒(méi)有罰到位。