中緬原油管道“遲到”的真實(shí)原因

　　比起上周東北亞不斷拉響警報(bào)的劍拔弩張局面，東南亞則是不斷發(fā)出共同發(fā)展的吉祥之音。在中緬兩國(guó)元首見(jiàn)證之下，4月10日，《中緬油氣管道運(yùn)輸協(xié)議》正式簽訂。當(dāng)晚，來(lái)自阿塞拜疆的14萬(wàn)噸原油就在馬德島卸載，官方正式宣布這條原油管道正式啟用。

　　中緬原油管道的起點(diǎn)為緬甸馬德島，終點(diǎn)重慶，年原油運(yùn)輸能力為2200萬(wàn)噸。啟用之后，意味著緬甸有了穩(wěn)定的原油來(lái)源，而中國(guó)又多了一個(gè)進(jìn)口來(lái)源及西南區(qū)域的能源支支撐。

　　不過(guò)，這條對(duì)雙方都有利且能緩解某些群體對(duì)“馬六甲陷阱”擔(dān)憂的管道，2010年開(kāi)工、2015年就已完工，卻等了將近2年才啟用，這是為什么？

　　比較通行的說(shuō)法，是歸因于緬甸內(nèi)部的政治變化，即政黨更替、民盟掌權(quán)。但是實(shí)際情況是，2011年緬甸軍政府就已經(jīng)開(kāi)始交接國(guó)家權(quán)力，2013年就開(kāi)始了全國(guó)大選，而中緬原油管道是2010年才正式開(kāi)始的項(xiàng)目。如果說(shuō)政黨輪替延宕了管道營(yíng)建，有些牽強(qiáng)。

　　自2008年、2009年相繼發(fā)生俄羅斯和格魯吉亞及俄羅斯和烏克蘭的油氣管道爭(zhēng)議開(kāi)始，跨國(guó)油氣管道不僅一直無(wú)法擺脫強(qiáng)烈的地緣政治標(biāo)簽，且越發(fā)成為世界政治的敏感議題。

　　英國(guó)皇家國(guó)際事務(wù)研究所高級(jí)研究員保羅·史蒂文斯教授指出，過(guò)境油氣管道很容易被歸結(jié)為鄰國(guó)之間的政治關(guān)系，但是“過(guò)境條款”本身更為重要。過(guò)境管道在商業(yè)模式上，并沒(méi)有一個(gè)可以確定“過(guò)境條款”的客觀合理的基礎(chǔ)。這一難題，幾乎存在于所有的跨境原油管道。雖然有“胞波情誼”，但中緬原油管道當(dāng)然首先是一樁油氣生意。

　　討論中緬原油管道的時(shí)候，很難繞開(kāi)中緬天然氣管道這個(gè)參照系。中緬天然氣管道同樣于2010年開(kāi)始建設(shè)，2013年投入運(yùn)營(yíng)，運(yùn)輸規(guī)模為120億立方米／年，其中有20%下載量為緬甸自用。

　　因?yàn)樘烊粴夤艿老扔谠凸艿篱_(kāi)始運(yùn)行，再加上緬甸政黨輪替發(fā)生在中緬天然氣管道運(yùn)行之后，也成為政治因素影響雙邊經(jīng)濟(jì)關(guān)系的一個(gè)重要論據(jù)，所以有必要比較一下兩條管道的異同。

　　首先，緬甸本身是天然氣生產(chǎn)國(guó)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，緬甸的天然氣儲(chǔ)量位居世界前十，中緬天然氣管道運(yùn)輸?shù)氖蔷挼樽援a(chǎn)的天然氣。從天然氣生產(chǎn)國(guó)到銷售終端的管道，這與跨境的原油管道完全不同，拿來(lái)比較并不合適。

　　其次，中緬天然氣管道是一個(gè)四國(guó)六方共建的項(xiàng)目，其中緬甸股比權(quán)重最大。國(guó)際化程度高，相對(duì)推動(dòng)更為得力，障礙更小。

　　再次，中緬天然氣管道和中緬原油管道一并施工，并不存在誰(shuí)先誰(shuí)后的問(wèn)題。記者在緬甸參觀中石油緬甸管道公司時(shí)了解到的情況是，緬甸籍員工占公司員工總數(shù)的71%，整個(gè)工程建設(shè)過(guò)程中，緬甸有226家企業(yè)參與建設(shè)，高峰時(shí)期有雇傭了6000多緬甸工人。作為統(tǒng)一開(kāi)展的工程，緬方實(shí)際不存在因?yàn)檎我蛩兀瑢?duì)兩條管道先后提出不同要求的可能。

　　最后，整個(gè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)和社評(píng)是統(tǒng)一開(kāi)展的，中石油投資了兩千萬(wàn)美元支持沿線管道地區(qū)的社會(huì)服務(wù)建設(shè)，工程建設(shè)和運(yùn)行都爭(zhēng)取了當(dāng)?shù)孛癖姷闹С郑艿姥鼐€地區(qū)總體是支持態(tài)度。雖然民盟和緬甸民間社會(huì)組織，經(jīng)常發(fā)起環(huán)境抗議，但是沒(méi)有地區(qū)支持，基本無(wú)法對(duì)管道建設(shè)形成實(shí)質(zhì)阻礙作用。

　　所以，綜合比較來(lái)看，中緬天然氣管道是一條生產(chǎn)運(yùn)輸路線，而中緬原油管道則是一條單純的過(guò)境管道。這一點(diǎn)可能才是中緬原油管道延宕兩年才開(kāi)通的直接原因。

　　再比較之前的中哈、中俄管道，中緬原油管道作為一條單純的過(guò)境油氣管道，中方很難提供一個(gè)可確定的、能讓對(duì)方坦然接受的標(biāo)準(zhǔn)。緬甸其實(shí)是個(gè)能源緊缺的國(guó)家，中緬原油管道在短期內(nèi)將是其主要的原油來(lái)源，故而緬方對(duì)這一管道的期望值不會(huì)很低。在這樣的背景下，可以想象，即便沒(méi)有政黨輪替，這一管道最后的運(yùn)行也會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的談判。

　　當(dāng)然，客觀而言，因?yàn)榫挼檎h輪替，緬甸民族自信心隨之高漲，很大程度上也增加了管道運(yùn)輸協(xié)議談判的復(fù)雜性。依據(jù)記者在緬甸采訪的經(jīng)歷和體會(huì)，2015年大選之后，緬甸民間對(duì)于自己國(guó)家的前途有很強(qiáng)烈的信心和預(yù)期，很多時(shí)候可能并不符合實(shí)際。

　　比如，緬甸人會(huì)反復(fù)強(qiáng)調(diào)緬甸過(guò)去一直是中南半島經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，緬甸落后的現(xiàn)狀都是軍政府統(tǒng)治導(dǎo)致的。甚至于緬甸的媒體上出現(xiàn)了這樣一種聲音，即沒(méi)有緬甸的支持，中國(guó)“一帶一路”的倡議無(wú)從落實(shí)。

　　具體到中緬油氣管道，緬甸官方和民間都認(rèn)為，這一管道是中國(guó)解決能源安全問(wèn)題的唯一通道。甚至中國(guó)網(wǎng)絡(luò)上的各種議論，也被他們作為自己的論據(jù)。事實(shí)上，中緬油氣管道每年能供給中國(guó)的油氣量，天然氣最多占中國(guó)天然氣總進(jìn)口量的20%，原油所占比例更低，只有10%。緬甸方面待價(jià)而沽，希望能在管道運(yùn)行后有更多的收益。事實(shí)上，目前達(dá)成的《中緬石油管道運(yùn)輸協(xié)議》，緬甸每年獲得1300萬(wàn)美元的過(guò)境費(fèi)和200萬(wàn)噸的原油下載量，這一價(jià)碼并未超出預(yù)期。

　　對(duì)中國(guó)而言，中緬原油管道增加了原油運(yùn)輸路徑，是一大收獲。但可能更大收獲在于獲得了單純過(guò)境油氣管道運(yùn)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)未來(lái)類似管道可以有參照性。

　　按照史蒂文斯的總結(jié)，過(guò)境的油氣管道運(yùn)營(yíng)的“好”和“壞”本身有五個(gè)決定性要素：外國(guó)直接投資對(duì)過(guò)境國(guó)發(fā)展的重要性；過(guò)境費(fèi)對(duì)該國(guó)財(cái)政的重要性，運(yùn)輸管線承購(gòu)的依賴性；替代路線的可得性；過(guò)境國(guó)本身是否油氣出產(chǎn)國(guó)。中緬原油管道是單純的過(guò)境管道，緬甸短期內(nèi)不可能影響到管道的供給能力。緬甸經(jīng)濟(jì)落后，財(cái)政能力弱小，注定了緬甸可預(yù)期范圍內(nèi)，主要外國(guó)資本對(duì)大型項(xiàng)目的支持。

　　綜合比較，中緬油氣管道具備成為“好”管道的潛質(zhì)。但是緬甸聯(lián)邦僅是表面上的統(tǒng)一國(guó)家，聯(lián)邦政府對(duì)于緬甸全境缺乏管控能力，民地武影響力長(zhǎng)期存在。這意味著中緬油氣管道本身缺少“全局性管轄”，存在著管道被地方邦破壞的可能性。同時(shí)緬甸在政黨輪替之后，國(guó)內(nèi)對(duì)于發(fā)展的不同訴訟，可能也會(huì)對(duì)管道的未來(lái)運(yùn)行造成不良影響。這些都是中國(guó)需要注意的。（eo記者 李靖云）