回顧電改的兩年

　　2015年3月，《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)<2015>9號文)正式公布并執(zhí)行。以此文件為綱領(lǐng)，我國啟動了新一輪的電力體制改革。它明確了電力改革的總體思路與若干原則，對電力發(fā)展涉及到的方方面面(不限于體制改革，而包括很多糾正市場失靈的激勵、限制措施，以及過渡時(shí)期的臨時(shí)性政策安排)提出了主要任務(wù)清單與目標(biāo)。

　　盡管文件本身存在著“改革內(nèi)容泛化，成為無所不包的大筐”的缺陷，但是之后陸續(xù)出臺的改革細(xì)則內(nèi)容聚焦在體制、機(jī)制與擴(kuò)大競爭的政策變革上，開始做正確的事。兩年以來，相關(guān)的改革工作在陸續(xù)開展，特別體現(xiàn)在輸配電價(jià)核算、大用戶雙邊交易、省級電力市場試點(diǎn)、放開增量(乃至存量)售電與配電等方面。大部分省份與地區(qū)，都制定了電力改革方案并進(jìn)行了程度不同、進(jìn)度不一的試點(diǎn)與試驗(yàn)。相應(yīng)的，各項(xiàng)改革措施具有象征意義、程序性意義乃至最終的實(shí)質(zhì)意義。

　　與此同時(shí)，關(guān)于改革的目標(biāo)、方向與目前的成效等出現(xiàn)了爭議性的討論，比如對于電價(jià)下降如何評價(jià)，對于棄風(fēng)限電是否改善的前景、對于市場建設(shè)是否方向正確并可持續(xù)等問題。

　　在這樣一個(gè)改革中間節(jié)點(diǎn)上，本文不期望給出一個(gè)全景式的概括，而擬對已經(jīng)或者正在發(fā)生的主要變革，初步給出“好的”(近期出現(xiàn)的好的趨勢)、“壞的”(發(fā)生了嚴(yán)重扭曲，或者新的潛在問題，容易造成各種隱患，影響改革的可持續(xù)性)、”討厭”(長期存在的、關(guān)鍵性的影響效率與長期發(fā)展的問題)的評價(jià)，分析可能的風(fēng)險(xiǎn)與前景。

　　“好的”事情：實(shí)質(zhì)性改變是好的

　　電價(jià)原來還可以如此便宜。

　　長期以來，我國電價(jià)水平的討論受利益集團(tuán)主導(dǎo)，呈現(xiàn)兩個(gè)誤導(dǎo)性的傾向。一個(gè)是總拿占用電量不到15%的居民用電說事，二是基于匯率轉(zhuǎn)換去比較幾乎不可貿(mào)易的電力商品的價(jià)格。這二者均存在邏輯、可比性、有無政策含義等諸多問題。并且，對于長期價(jià)格的上漲預(yù)期呈現(xiàn)一邊倒的態(tài)勢。

　　大用戶直購、輸配電價(jià)核算以及市場競價(jià)，使得形成的價(jià)格水平相比政府標(biāo)桿電價(jià)，不同程度的下降，可以達(dá)到1-2毛錢之多。人們終于有機(jī)會意識到電價(jià)原來還可以如此便宜，并且應(yīng)該如此便宜。電價(jià)作為體現(xiàn)供需的機(jī)制，終于跟體現(xiàn)政策目標(biāo)的額外電價(jià)手段，有了比較明顯的區(qū)分。

　　當(dāng)然，以“市場形成的價(jià)格”作為參考系，有些降價(jià)是過頭的(以下部分討論)，而有些地區(qū)仍舊不夠，比如甘肅這種已建成風(fēng)電、光伏容量早就超過自身用電負(fù)荷幾倍的地區(qū)，其市場形成的價(jià)格應(yīng)該是在相當(dāng)時(shí)間內(nèi)接近于零，高耗能大用戶理應(yīng)享受這種水平的電價(jià)。而目前的價(jià)格水平，距離這一“有效率的水平”差距甚遠(yuǎn)。因此，這一局面也無法在長期意義上釋放“停止新建機(jī)組”的有效信號，無法形成對過剩電力消化的激勵，惡化了棄風(fēng)限電、過剩還繼續(xù)建設(shè)等各種問題。

　　打破電網(wǎng)壟斷邁出實(shí)質(zhì)步伐。

　　過去的電網(wǎng)，基本是集電力的輸配、售電、調(diào)度、建設(shè)為一體的壟斷企業(yè)，并且由于定價(jià)模式缺乏獨(dú)立的輸配電價(jià)，統(tǒng)購統(tǒng)銷，往往是市場中的唯一買家(從電廠)與唯一賣家(用戶)，具有巨大的市場力量。這次的改革，在主輔分離的基礎(chǔ)上，有效地在放開新增配售電、制定獨(dú)立的輸配電價(jià)方面進(jìn)行了改革，削弱了壟斷力量。

　　當(dāng)然，壟斷業(yè)務(wù)的分離，仍舊是需要在財(cái)務(wù)、功能乃至所有權(quán)上更加進(jìn)一步的分割，以降低其市場的控制力，給其他獨(dú)立市場主體以平等競爭的可能。目前亟需探討的是，如何防止電網(wǎng)從內(nèi)部遭“搶劫”——不同業(yè)務(wù)之間與內(nèi)外的收益轉(zhuǎn)移。

　　對未來的改變目標(biāo)設(shè)定了明確的時(shí)間表。

　　對于電力現(xiàn)貨市場、發(fā)用電計(jì)劃，目前都明確了2017-2020年的時(shí)間表。不管這些進(jìn)度的安排是否隨著時(shí)間的推移而變得現(xiàn)實(shí)或者不現(xiàn)實(shí)，具有明確的時(shí)間表無疑對評價(jià)改革的進(jìn)程提供了有效的參考系。

　　基于競爭的政策設(shè)計(jì)越來越多，而基于規(guī)劃的越來越少。

　　市場要保持基本的活力，具有長期的技術(shù)進(jìn)步與升級的激勵，公平的競爭不可少，而我國傳統(tǒng)的“水多了加面，面多了加水”式的規(guī)劃模式，本質(zhì)是限制與排斥競爭的。從國家能源局等機(jī)構(gòu)完成的電力體制改革細(xì)則文件來看，無論是電量、電力還是價(jià)格，基于競爭的政策設(shè)計(jì)越來越多，而基于規(guī)劃的越來越少。從“十三五”開始取消大部分“協(xié)調(diào)式”的能源與電力規(guī)劃，徹底改造其方法論與范式有了市場運(yùn)行的基礎(chǔ)與支撐。這是一個(gè)巨大的進(jìn)步。

　　交易中心與市場建設(shè)，具有程序性意義。

　　目前，全國各省以及地區(qū)成立了眾多的交易中心與市場，盡管基本開展的都是月度尺度以上的電量交易，而缺乏更加體現(xiàn)供需的短期市場，以及調(diào)度模式的改變。但是，這些事情，無疑是具有程序意義的。人們可以從中學(xué)到很多東西，促進(jìn)市場的進(jìn)一步擴(kuò)大與成熟，包括但不限于軟硬件準(zhǔn)備、營銷與法律事務(wù)等。

　　“壞的”事情：機(jī)制缺失與不可持續(xù)性

　　低電價(jià)成為可以不擇手段的目標(biāo)，不具有可持續(xù)性。

　　現(xiàn)在有了低電價(jià)，不意味著未來不應(yīng)該漲，不應(yīng)該高。如果伴隨著原材料、能源投入的大幅上漲(比如去年下半年煤炭市場展現(xiàn)的那樣)，那么電價(jià)的上漲是應(yīng)該并且必須的。

　　要靈活的體現(xiàn)“應(yīng)該高，還是應(yīng)該低”，靈活的機(jī)制，而不是政府的自由量裁與指定價(jià)格是不可缺少的。

　　目前低電價(jià)的取得，部分來源于過去中央政府定價(jià)的虛高，也不得不說同時(shí)也存在著大量地區(qū)，屬于“不擇手段”實(shí)現(xiàn)的部分低價(jià)。比如，通常人為進(jìn)一步分割市場，讓更多的電廠與更少的用戶進(jìn)入市場，造成局部更大的供需失衡實(shí)現(xiàn)的。

　　這些“非理性”低價(jià)格的出現(xiàn)，或者來源于競價(jià)者的認(rèn)識不足，短期虧損也在所不惜，或者來源于其他的扭曲政策。這些扭曲的政策(比如部分地區(qū)對電廠發(fā)電量的考核)，造成了部分電廠即使經(jīng)濟(jì)上發(fā)一度虧一度(指的是發(fā)電收益還不能覆蓋可變成本，而不是會計(jì)意義上的虧損)，但是礙于其他目標(biāo)，也必須拿到發(fā)電的份額。這完全是對企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)的不當(dāng)干預(yù)造成的非理性行為。

　　輸電電價(jià)核算仍舊沒有足夠透明的方式。

　　輸配電價(jià)核算關(guān)系到整個(gè)電力體制改革的成本與收益，需要客觀、明確的標(biāo)準(zhǔn)去界定合理與否，并體現(xiàn)動態(tài)激勵原則。主要的測算參數(shù)，比如有效資產(chǎn)的認(rèn)定、合格成本的標(biāo)準(zhǔn)與范圍、收益率指標(biāo)等都需要詳盡的規(guī)定。這是高度專業(yè)化的。目前，這一測算的過程仍舊是不透明的，特別是涉及到不同的地區(qū)、用戶以及電壓等級之間交叉補(bǔ)貼的問題上。

　　一般而言，輸電網(wǎng)是大部分用戶共用的，很難分得清楚誰用的多，誰用的少，需要所有用戶均攤。但是配電網(wǎng)可以找到較好的方式去區(qū)分誰是主要的受益者。因此只基于電壓等級的測算，可能會產(chǎn)生較大的用戶間的交叉補(bǔ)貼。需要找到一種公眾可以更好理解的方式，以破除“黑箱”模式。

　　監(jiān)管力量與能力的加強(qiáng)仍舊沒有提上日程。

　　隨著壟斷力量的削弱，市場出現(xiàn)了更多的參與主體，特別是在售電、增量配電、交易中心方面。但是，市場的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，是以明確的規(guī)則，以及規(guī)則的嚴(yán)格執(zhí)行為前提的，這些都離不開有效、透明的監(jiān)管。而監(jiān)管的力量與能力，在過去“振臂一呼、應(yīng)者云集”的指揮思維環(huán)境下，是嚴(yán)重不足的，這是一項(xiàng)需要盡快提上日程的工作。

　　對投資自由決策權(quán)的干涉仍舊存在，即使是煤電。

　　要建立競爭性的能源市場，伴隨著兩大基本原則——第一，允許人拿著自己的錢犯錯誤;第二，不是正確的事情就是政府需要做的。前者涉及到投資自主決策權(quán)的問題。而后者涉及是否激勵相容的問題，如果是，就不需要政府層面介入去指揮。

　　2016年，煤電行業(yè)裝機(jī)出現(xiàn)了多種意義衡量(供需平衡、利用率，包括無法足夠回收投資的跌落的電價(jià)水平)上的過剩。中央能源管理部門再一次出現(xiàn)了控制總量的沖動，給未來的必要的煤電內(nèi)部優(yōu)化、煤電技術(shù)持續(xù)進(jìn)步等超越總量平衡的結(jié)構(gòu)與效率問題帶來了陰影。

　　“討厭”的事情：歷史路徑依賴

　　一些長期存在的傳統(tǒng)思維方式、利益集團(tuán)誤導(dǎo)仍舊極大地妨礙著我們的進(jìn)步。這些“討厭”的事情包括：

　　電力調(diào)度數(shù)據(jù)不公開。

　　調(diào)度運(yùn)行數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)上網(wǎng)公開是理解很多問題的基礎(chǔ)，特別是棄風(fēng)棄光、長距離輸電是否靈活運(yùn)行、調(diào)度是否足夠公正、系統(tǒng)冗余程度與備用水平等。

　　我國的發(fā)電與用電需求仍舊在系統(tǒng)平衡上是分離的，而調(diào)度具有較大的在年內(nèi)很多時(shí)間尺度上的自由量裁權(quán)。系統(tǒng)平衡的方式缺乏明確的規(guī)則，特別是偏差如何界定、誰去彌補(bǔ)、成本如何測算等問題。

　　這一調(diào)度數(shù)據(jù)的不公開，已經(jīng)嚴(yán)重影響了對電力行業(yè)幾乎所有問題的理解。我國應(yīng)該出臺類似歐盟數(shù)據(jù)透明化工程(EUTransparencyRegulationN°543/2013)，以及美國信息公開法令等法律規(guī)定，保證電力調(diào)度數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)上網(wǎng)公開，以便于公眾與社會各界的理解。

　　“上大壓小”與長距離輸電的基荷運(yùn)行方式。

　　在波動性的可再生能源出現(xiàn)以后，“大”往往成為提高電力系統(tǒng)靈活性的巨大障礙。因?yàn)榭稍偕茉磳O大的消損各種機(jī)組與系統(tǒng)整體的利用水平，重資產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施都將因?yàn)槔盟降南陆刀L期成本迅速上升，從而變得經(jīng)濟(jì)上不可行，成為“擱置資產(chǎn)”。

　　從整個(gè)系統(tǒng)而言，需要從系統(tǒng)靈活性提升的迫切性角度出發(fā)，盡快停止“上大壓小”工作，以及考慮提前退役大容量的火電機(jī)組與仍舊事實(shí)上處于基荷運(yùn)行的輸電線路，特別是高壓大容量跨區(qū)線路。系統(tǒng)靈活性提升的方面，仍舊沒有在政策討論與出臺中得到足夠的重視。

　　調(diào)峰服務(wù)的泛化

　　標(biāo)桿電價(jià)與年度發(fā)電計(jì)劃構(gòu)成了計(jì)劃時(shí)期電力管理的完整體系。但是這一體系隨著改革的深入將被陸續(xù)在各個(gè)時(shí)間尺度上打破，從而使得所謂的“調(diào)峰服務(wù)”的泛化成為一個(gè)問題。

　　面對著波動的需求與更大波動的可再生能源，要求機(jī)組完全可控可調(diào)(否則，不是這樣就意味著“服務(wù)”)已經(jīng)是完全不合理、產(chǎn)生巨大效率損失的要求。與此同時(shí)，大鍋飯式的調(diào)峰服務(wù)平衡模式需要盡快改變，而代之以更適合調(diào)峰的專業(yè)化機(jī)組。比如擴(kuò)大已建成的天然氣單/聯(lián)合循環(huán)機(jī)組(啟停、爬坡、往復(fù)迅速，固定資產(chǎn)投資小)的應(yīng)用范圍。

　　在這些方面，既有的電力改革文件基本沒有涉及，或者存在自我沖突的問題，迫切需要從機(jī)構(gòu)改革、政策變化等角度予以糾正。

　　結(jié)語

　　以市場化為基本特征的電力改革，其總的目標(biāo)，是反映電力價(jià)格(價(jià)值)在時(shí)間、空間以及出力靈活上的變化，這是世界各國共同的追求。要在我國盡快實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，堅(jiān)持市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善監(jiān)管規(guī)則、打破過去的路徑依賴是必不可少的。電力體制改革兩年以來，益處多多，特別是在程序性與象征意義上。但是也存在一些隱憂，以及一些嚴(yán)重影響市場建設(shè)可持續(xù)的問題。（作者｜張樹偉）