國(guó)務(wù)院推80個(gè)PPP項(xiàng)目 鐵路港口均在列

首批80個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目確定引入社會(huì)資本。4月23日，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域推出一批鼓勵(lì)社會(huì)資本參與的項(xiàng)目，“讓社會(huì)資本特別是民間投資進(jìn)入一些具有自然壟斷性質(zhì)、過(guò)去以政府資金和國(guó)企投資為主導(dǎo)的領(lǐng)域。”在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入社會(huì)資本，即通常所說(shuō)的PPP（公私合作）模式，世界銀行將所有社會(huì)資本參與公共設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)都稱為廣義PPP。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授、湖北統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青向 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示：“以前民營(yíng)企業(yè)主要是在制造業(yè)，現(xiàn)在PPP模式讓企業(yè)進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域體現(xiàn)了市場(chǎng)決定性作用，市場(chǎng)能做的政府不做，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)能做的國(guó)企不做，社會(huì)組織能做的政府不做。”他同時(shí)表示，推廣PPP模式，要建立起完善的行政監(jiān)管程序以及有效的外部監(jiān)督機(jī)制。80個(gè)項(xiàng)目率先采用PPP國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，按照《政府工作報(bào)告》部署，在鐵路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施，新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，重大水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源工程等方面，首批推出80個(gè)符合規(guī)劃布局要求、有利轉(zhuǎn)型升級(jí)的示范項(xiàng)目，面向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營(yíng)等方式參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)。會(huì)議提到，下一步將推動(dòng)油氣勘查、公用事業(yè)、水利、機(jī)場(chǎng)等領(lǐng)域擴(kuò)大向社會(huì)資本開(kāi)放。會(huì)議要求，要完善配套實(shí)施細(xì)則，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)等立法，加強(qiáng)對(duì)落實(shí)情況的督促檢查。事實(shí)上，PPP項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)經(jīng)歷了幾次波折。2008年以來(lái)，國(guó)際上PPP模式快速發(fā)展，而在中國(guó)，由于政府推出大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，銀行信用快速擴(kuò)張，社會(huì)參與基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模一直在萎縮。不過(guò)今年，PPP模式的推廣顯著加快，無(wú)論是項(xiàng)目還是制度建設(shè)均在全國(guó)多個(gè)省市推進(jìn)，這一模式主要由各省財(cái)政部門推動(dòng)。繼去年底財(cái)政部在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上專門召開(kāi)政府和社會(huì)資本合作(PPP)專題會(huì)議之后，今年3月，財(cái)政部又組織了全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)干部、金融機(jī)構(gòu)和大型企業(yè)業(yè)務(wù)骨干人員進(jìn)行PPP專題培訓(xùn)班。 財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安在上述專題培訓(xùn)班開(kāi)班式上強(qiáng)調(diào)，推廣使用PPP模式是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段。他估計(jì)，到2020年城鎮(zhèn)化帶來(lái)的投資需求約為42萬(wàn)億元。部分城市已先試先行PPP模式被看好的原因在于，政府與社會(huì)主體（企業(yè)）建立“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，可使政府財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕、社會(huì)主體投資風(fēng)險(xiǎn)減少。江蘇省財(cái)政廳召開(kāi)全省金融工作會(huì)議提到：“推廣PPP融資模式，引導(dǎo)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。推動(dòng)整合政府、社會(huì)和企業(yè)資金共同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，控制政府性債務(wù)和緩解財(cái)政支出壓力，提高公共產(chǎn)品的供給效率。”目前，有些城市已經(jīng)先試先行，哈爾濱和洛陽(yáng)作為部級(jí)試點(diǎn)城市，已經(jīng)通過(guò)多個(gè)項(xiàng)目先行實(shí)踐，而黑龍江、河南、江蘇、浙江、上海、湖南等多個(gè)省市也正在密集展開(kāi)調(diào)研，著手籌備項(xiàng)目。湖南省財(cái)政廳在日前召開(kāi)的PPP模式試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議上確定，爭(zhēng)取在今年取得2~3個(gè)PPP項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，并報(bào)財(cái)政部。除了研究項(xiàng)目，制定方案和政策也成為財(cái)政部門的內(nèi)容之一。浙江省財(cái)政廳對(duì)外稱，該省正在草擬具體方案，省級(jí)財(cái)政主要負(fù)責(zé)制度建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。有報(bào)道稱，浙江省有望成為首個(gè)設(shè)立PPP中心的省份。在財(cái)政部層面，由于國(guó)家對(duì)部委內(nèi)部設(shè)立機(jī)構(gòu)審批較為嚴(yán)格，難以成立中央層面專門的PPP機(jī)構(gòu)，因此地方政府層面成立類似PPP中心，成為較為可行的路徑。之所以要搭建PPP機(jī)構(gòu)，主要在于目前PPP推廣中的混亂局面——沒(méi)有統(tǒng)一的部門管理，而PPP項(xiàng)目分屬各個(gè)政府部門，項(xiàng)目做好后又缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管。法律建設(shè)迫在眉睫桑德集團(tuán)是國(guó)內(nèi)知名環(huán)保企業(yè)，近幾年參與了國(guó)內(nèi)大量的PPP項(xiàng)目。公司董事長(zhǎng)文一波在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，以目前做的領(lǐng)域，城市污水處理廠大概60%是PPP做的，生活垃圾90%是PPP做的，應(yīng)該說(shuō)有形的壁壘沒(méi)有了。“但是現(xiàn)在PPP主要問(wèn)題還是地方政府守信問(wèn)題，很多地方政府沒(méi)有契約意識(shí)，當(dāng)初招商引資的時(shí)候很積極，但是PPP項(xiàng)目建好運(yùn)作起來(lái)，會(huì)普遍出現(xiàn)拖欠費(fèi)用或者扣費(fèi)情況。”一般而言，PPP模式有兩個(gè)過(guò)程，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。無(wú)論是前者還是后者，都需要資金保障，尤其是到了后期運(yùn)營(yíng)階段，需要長(zhǎng)期的資金支持。湖北一名官員介紹，目前PPP出問(wèn)題主要是具體實(shí)施過(guò)程中，合同履約方面出現(xiàn)偏差和問(wèn)題。財(cái)政部負(fù)責(zé)PPP推廣的金融司司長(zhǎng)孫曉霞也坦言，一些地方政府為了“招商引資”，對(duì)企業(yè)承諾過(guò)高收益率，在高利潤(rùn)誘惑下，有企業(yè)沒(méi)有進(jìn)行充分論證就貿(mào)然進(jìn)入，結(jié)果項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)之后，政府負(fù)擔(dān)不了這么大的支出壓力，項(xiàng)目收益就難以保證，出現(xiàn)政府與企業(yè)“雙輸”局面。文一波說(shuō)，PPP采用社會(huì)化投資、社會(huì)化運(yùn)營(yíng)的辦法，企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)時(shí)間很長(zhǎng)，很多地方?jīng)]有系統(tǒng)資金支持。“如果遇到資金問(wèn)題，應(yīng)該有個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而不是法院，因?yàn)橥ㄟ^(guò)法院效率太低，而且PPP項(xiàng)目需要正常運(yùn)營(yíng)，不能停掉，如果雙方扯皮扯幾年怎么辦？現(xiàn)在無(wú)論國(guó)資還是民資、外資都會(huì)遇到這個(gè)問(wèn)題。政府需要出臺(tái)規(guī)范PPP模式的政策，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)需要解釋這些政策。”事實(shí)上，目前發(fā)改委受全國(guó)人大法工委委托，正在推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)法的立法工作。業(yè)內(nèi)普遍的共識(shí)是，中國(guó)在PPP項(xiàng)目發(fā)展中的立法框架不足的問(wèn)題突出，PPP法規(guī)的建設(shè)已經(jīng)非常緊迫，法律制度的健全有助于市場(chǎng)參與者降低交易成本，為PPP發(fā)展提供制度性的土壤。另外財(cái)政部正在著手梳理建立PPP項(xiàng)目庫(kù)，健全相關(guān)法律體系，并研究明確 “怎樣支持”PPP運(yùn)作，營(yíng)造良好的運(yùn)作環(huán)境。葉青在接受 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)說(shuō)，目前湖北正在推廣PPP項(xiàng)目，有成功的案例也有失敗的案例，像十堰市推廣的公路PPP模式就很成功，而武漢的公共自行車項(xiàng)目就出現(xiàn)了問(wèn)題，主要是合同簽署時(shí)出了問(wèn)題。他認(rèn)為，推廣PPP需要完善政府規(guī)制監(jiān)管體制建設(shè)。要建立起完善的行政監(jiān)管程序以及有效的外部監(jiān)督機(jī)制，要嚴(yán)格界定規(guī)制機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍和行使職權(quán)方式。