為何煤電產(chǎn)能干預(yù)難有成效？

　　2013年，能源領(lǐng)域開(kāi)始實(shí)施電力、煤炭項(xiàng)目審批權(quán)（火電單機(jī)60萬(wàn)千瓦以下、煤炭新增產(chǎn)能120萬(wàn)噸/年以下項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限）交由省級(jí)地方政府負(fù)責(zé)的政策措施。

　　彼時(shí)，煤電行業(yè)正在經(jīng)歷煤炭?jī)r(jià)格大幅快速下跌，幅度超過(guò)30%，如果以2012年初的動(dòng)力煤頂峰800元/噸算，則跌幅超過(guò)50%。同期電價(jià)卻跌幅有限，市場(chǎng)化中長(zhǎng)期電力交易占比還很低（只有不到5%，目前不到20%）。

　　在此之前，部分地方長(zhǎng)期規(guī)劃，但未通過(guò)中央審批的煤電項(xiàng)目（主要為2005—2013年期間的項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)為應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的電力短缺，審批是積極的，不構(gòu)成限制），以及一些新的煤電項(xiàng)目，基于良好的項(xiàng)目投資回收預(yù)期，迅速在省級(jí)政府的“綠燈”許可下進(jìn)入了“前期工作——預(yù)可研——可研——開(kāi)工”的項(xiàng)目建設(shè)階段。

　　那么，這一巨量的煤電裝機(jī)增長(zhǎng)是否會(huì)成為現(xiàn)實(shí)？能源主管部門(mén)是否應(yīng)該，或者是否具有足夠的意愿以及能力來(lái)改變煤電發(fā)展的軌跡？是否已有一些政策變化，使這個(gè)問(wèn)題的性質(zhì)發(fā)生了改變？

　　據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，各省合計(jì)上述類(lèi)型的項(xiàng)目總?cè)萘靠赡艹^(guò)2億千瓦，這些項(xiàng)目處于開(kāi)工前準(zhǔn)備、開(kāi)工與建設(shè)的不同階段，2017年在建超過(guò)1.5億千瓦。如果加上一些還處在意向階段的項(xiàng)目（或已有資金投入），可能還有更多。當(dāng)然，必須指出的是，因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)所依據(jù)的公開(kāi)資料極其分散，而電廠(chǎng)的數(shù)量又很龐大，實(shí)時(shí)準(zhǔn)確掌握上述項(xiàng)目進(jìn)展情況難度很大。

　　因此官方層面實(shí)時(shí)開(kāi)展相關(guān)信息的收集整理，特別是實(shí)時(shí)公示完整的電廠(chǎng)清單是非常必要的：一方面，可幫助公眾、電廠(chǎng)同行理解問(wèn)題的量級(jí)以及對(duì)自身的可能影響；另一方面，也可暴露出一些 “湊數(shù)”、“注水”的項(xiàng)目（沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)啟動(dòng)，算作“關(guān)停”、“取消”類(lèi)項(xiàng)目）。

　　那么，如果巨量的煤電增長(zhǎng)成為現(xiàn)實(shí)，在短期操作層面，在沒(méi)有電力體制改革的情況下，有限的市場(chǎng)“蛋糕”面對(duì)更多的機(jī)組供給，部分行政保證“特權(quán)機(jī)組”的利用小時(shí)數(shù)會(huì)對(duì)其他機(jī)組造成影響。此外，電廠(chǎng)排放會(huì)惡化成本沒(méi)有充分內(nèi)部化的本地污染與氣候變化問(wèn)題，而無(wú)論“新建機(jī)組”還是“已運(yùn)行機(jī)組”，上述風(fēng)險(xiǎn)一直存在。

　　其對(duì)于全社會(huì)的長(zhǎng)期負(fù)面影響，主要體現(xiàn)在進(jìn)一步扭曲基于“最優(yōu)電源結(jié)構(gòu)” 標(biāo)準(zhǔn)的合理發(fā)電結(jié)構(gòu)，在未來(lái)可能的政策變化（比如日漸趨嚴(yán)的氣候政策）背景下，將成為“擱置資產(chǎn)”，進(jìn)而影響政策的執(zhí)行有效性。但無(wú)論如何，這些風(fēng)險(xiǎn)都無(wú)關(guān)乎所謂的“裝機(jī)浪費(fèi)”風(fēng)險(xiǎn)。“要允許投資自由”，裝機(jī)浪費(fèi)的損失是分散到投資者的，電力用戶(hù)會(huì)從更激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲利。　　

　　目前，政府也就“控制總量”做了進(jìn)一步安排，但也可能會(huì)產(chǎn)生其他風(fēng)險(xiǎn)，包括：

　　第一，要實(shí)現(xiàn)《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確的2020年11億千瓦的煤電裝機(jī)目標(biāo)，如何避免產(chǎn)生隨著政策、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的變化而可能出現(xiàn)的目標(biāo)約束過(guò)松問(wèn)題。當(dāng)政策發(fā)生變化，而繼續(xù)將僵化的規(guī)劃作為目標(biāo)的話(huà)，將有可能會(huì)導(dǎo)致更多煤電項(xiàng)目上馬，出現(xiàn)類(lèi)似2012年初政府敦促煤電企業(yè)開(kāi)工的情況。

　　第二，煤電行業(yè)的公共政策目標(biāo)顯然不只是“系統(tǒng)不過(guò)剩“一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。除了“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”與“效率提升”指標(biāo)，還需要特別加上“靈活性”指標(biāo)。事實(shí)上，煤電總量的限制政策，一直沿襲“水多了加面、面多了加水”的思維方式，無(wú)法照顧上述其中任何一個(gè)目標(biāo)。　　

　　理論上，不考慮未來(lái)存在的不確定性，以最大負(fù)荷計(jì)，以總供給能力與需求之間的差別定義的“冗余”，仍舊意味著巨大的浪費(fèi)。當(dāng)最大負(fù)荷一年僅出現(xiàn)幾十乃至幾百小時(shí)時(shí)，為什么需要額外的機(jī)組去滿(mǎn)足這種非常有限時(shí)段的需求？事實(shí)上，發(fā)達(dá)國(guó)家，即使是管制的電力系統(tǒng)，也是用“平均負(fù)荷水平”來(lái)衡量系統(tǒng)的充足性與冗余程度，以及開(kāi)展一些信息共享類(lèi)的分析與共享。系統(tǒng)出現(xiàn)冗余，是需要有后果的（比如電價(jià)大幅跌落），沒(méi)有后果的冗余不能稱(chēng)其為“冗余”，也無(wú)法提供解決冗余的有效方案。這就需要控制程度及其評(píng)判的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)更加清晰，也需要充分的信息公開(kāi)?！　?/p>

　　需要注意的是，2016年7月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局下發(fā)了《關(guān)于有序放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃工作的通知（征求意見(jiàn)稿）》，提出對(duì)2017年3月15日后投產(chǎn)的煤電機(jī)組，各地除對(duì)優(yōu)先購(gòu)電對(duì)應(yīng)電量安排計(jì)劃外，不再安排其他發(fā)電計(jì)劃。新投產(chǎn)煤電機(jī)組通過(guò)市場(chǎng)交易獲得的發(fā)電量，不再執(zhí)行上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)。這一規(guī)定極大地弱化了電廠(chǎng)的確定性收益預(yù)期（價(jià)格與市場(chǎng)），增加了新電廠(chǎng)未來(lái)充分回收固定資本投資的風(fēng)險(xiǎn)。

　　如果這一規(guī)定得到切實(shí)執(zhí)行，并明確“優(yōu)先購(gòu)電”范圍（越來(lái)越多的電量通過(guò)中長(zhǎng)期市場(chǎng)雙邊談判，或者現(xiàn)貨統(tǒng)一出清定價(jià)），那么邏輯上講，不需要政府限制，就可能有一些先期投入不大、或者具有其他停工可能性的項(xiàng)目會(huì)選擇主動(dòng)“止損”。如目前的火電央企都在開(kāi)始放棄不少前期項(xiàng)目，甚至包括一些在建項(xiàng)目。　　

　　現(xiàn)實(shí)中往往存在很多問(wèn)題。從以上的分析看，目前在建機(jī)組過(guò)多引發(fā)的新增風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)基本消除，但政府層面的總量控制卻可能引發(fā)其他風(fēng)險(xiǎn)，特別是可能會(huì)導(dǎo)致更多煤電裝機(jī)與其他政策目標(biāo)（煤炭?jī)?nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效率提升）失敗。這屬于典型的“應(yīng)對(duì)成本”高于“應(yīng)對(duì)收益”的問(wèn)題。中央政府層面名義上的“總量控制”政策應(yīng)該適時(shí)予以取消，以明確改變“稀缺”控制預(yù)期。

　　從歷史經(jīng)驗(yàn)看，煤電項(xiàng)目建設(shè)與發(fā)電小時(shí)數(shù)的周期性波動(dòng)是非常劇烈、頻繁的，主管部門(mén)的控制往往是一種不相干因素。政策的管制意愿是否存在，能力是否足夠，需要反思。（張樹(shù)偉系卓爾德環(huán)境研究(北京)中心(DERC)首席能源經(jīng)濟(jì)師；謝茜系中國(guó)21世紀(jì)議程管理中心副研究員）