趙勇強：特朗普難阻能源綠色低碳轉型

　　美國總統(tǒng)特朗普在競選中表示，將重振化石能源行業(yè)、退出《巴黎協(xié)定》。3月28日，特朗普為促進“能源獨立和經(jīng)濟增長”，廢除了奧巴馬的“清潔電力計劃”，這無疑給全球氣候變化治理帶來了不確定性。

　　但分析顯示，美國氣候變化政策難以扭轉全球能源綠色轉型的方向。中國則面臨更多國際期待和機遇，應繼續(xù)與國際社會積極維護國際氣候變化制度、推進全球能源治理、加強清潔能源技術產業(yè)合作，共同推動能源綠色低碳轉型，展現(xiàn)大國風范、做出中國貢獻。

　　美國現(xiàn)任總統(tǒng)特朗普長期支持煤炭、油氣等傳統(tǒng)化石能源行業(yè)，不承認全球變暖，曾表示“奧巴馬對煤炭宣戰(zhàn)害得好多美國人丟了飯碗，讓我們對他國的能源越來越依賴；美國政府應停止過度監(jiān)管，努力加大對自身油氣資源的開采力度”。特朗普誓言重振美國煤炭業(yè)，呼吁增加化石燃料開發(fā)，減少環(huán)境監(jiān)管，取消奧巴馬政府對能源行業(yè)的限制，退出《巴黎協(xié)定》。這些主張引起能源界高度關注，對美國新一屆政府的能源氣候政策、未來清潔能源、可再生能源充滿疑問和憂慮。

　　能源歷來是美國總統(tǒng)選舉和任職中的重大議題。石油危機以來，盡管美國兩黨和歷屆總統(tǒng)選舉都對化石能源和清潔可再生能源的優(yōu)先度存在爭議，但是美國先后通過了《1978年發(fā)電廠和工業(yè)燃料使用法案》、《1978 年公共事業(yè)管理政策法》、《1992年能源政策法案》、《2005年能源政策法案》、《2007年能源獨立和安全法案》、《2009年美國經(jīng)濟復興與再投資法案》，不斷制定綜合能源政策，支持增加石油天然氣生產供應、提高能源利用效率、發(fā)展可再生能源電力和生物燃料、替代和減少石油消費，減少對進口石油的依賴，在頁巖氣、風電、太陽能利用方面已經(jīng)取得了明顯成效。

　　與能源相關的法案中，屢經(jīng)修訂的《清潔空氣法案》通過嚴格監(jiān)管普通的大氣污染物排放，有效推動了發(fā)電和交通部門的化石燃料清潔利用。但是，由于美國共和黨和許多選民長期不承認氣候變化理論、不愿承擔減排溫室氣體減排責任，使得致力于削減溫室氣體排放的戈爾競選2000年總統(tǒng)、奧巴馬政府期間的《2009年清潔能源與安全法案》最終均未成功。雖然2016年9月美國批準了《巴黎協(xié)定》，但美國仍存強大反對力量，也缺乏聯(lián)邦政府層面減排溫室氣體的法律。

　　在本次總統(tǒng)大選中，特朗普和希拉里克林頓都表示認可低油價，特朗普還把“將油價拉低”作為當選總統(tǒng)的首要任務，但是兩人對清潔能源、氣候變化存在截然相反的態(tài)度?？傮w來看，在美國總統(tǒng)競選主張和能源政策中，長期以來“能源獨立”是核心支柱，促進新型能源技術研發(fā)和增加能源供給是持續(xù)導向，促進各類技術在市場中競爭是監(jiān)管制度核心，常規(guī)環(huán)境影響是影響能源行業(yè)發(fā)展的持續(xù)影響因素和重要約束，氣候變化則成為近20年來的新變量和分歧焦點。

　　特郎普擔任總統(tǒng)后，美國能源氣候政策走向備受關注。但是，通過分析能源發(fā)展最新進展和趨勢，可以看出，技術變革、市場發(fā)展、根本趨勢是最終決定力量。總統(tǒng)大選不會扭轉美國綠色低碳能源轉型方向，在現(xiàn)有穩(wěn)定政策、持續(xù)的技術進步、逐步成熟的市場、國際社會達成的共識，以及逐漸完善的國際氣候制度推動下，清潔能源仍將繼續(xù)保持發(fā)展態(tài)勢。

　　? 美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有最主要的可再生能源政策已形成穩(wěn)定“軌道”，近期將繼續(xù)穩(wěn)定可再生能源市場

　　美國聯(lián)邦政府最重要的可再生能源扶持政策是生產稅收抵免（PTC）、投資稅收抵免（ITC）、《2009美國復蘇與再投資法案》1603條款的現(xiàn)金補貼政策。過去十多年中，美國聯(lián)邦層面的稅收抵免政策以風電PTC和光伏ITC對產業(yè)的影響最為顯著，特別是PTC政策決定了風電行業(yè)的興衰。在PTC 取消的三個年份（2000 年、2002 年和2004 年）中，風電裝機容量增長速度明顯停滯，而在PTC預定期滿之前的年份，風能開發(fā)項目顯著增加。2005年后，PTC的延續(xù)性有所提高，每年都能在即將失效的關口及時更新，實現(xiàn)了政策的“無縫連接”，美國的風電產業(yè)隨之進入高速發(fā)展期，年均新增裝機保持在500萬千瓦以上。

　　目前美國風電、太陽能發(fā)電可享受2.3美分/千瓦時的生產稅抵扣，符合條件的可再生能源發(fā)電可享受30%的投資稅抵扣或現(xiàn)金補貼，另外還有加速折舊的減稅收益。有關數(shù)據(jù)顯示，2013年美國可再生能源發(fā)電稅收抵扣額度超過38億美元，1603條款的現(xiàn)金贈款約82億美元。2015年底，經(jīng)過美國兩黨的妥協(xié)，通過的綜合撥款法案對2014年到期的PTC和2016年底到期的ITC提出了新的延期規(guī)定，風電PTC在2020年前延續(xù)但逐步削減為零，太陽能發(fā)電ITC在2022年前由30%逐步降到10%并長期延續(xù)。

　　美國國家可再生能源實驗室針對稅收抵免政策延期對可再生能源發(fā)展的影響做了研究，結果表明，新的延長政策在近期內會繼續(xù)推動可再生能源的發(fā)展。2015年底，美國風電、太陽能等新能源發(fā)電量占總發(fā)電量的比重已達到5.8%，2016年前8個月發(fā)電量同比增長22%，比重快速增長到6.7%。

　　? 美國可再生能源政策正在由聯(lián)邦政府推動向州政府推動轉變，由依靠政府推動向市場推動轉變

　　20世紀90年代開始，美國許多州陸續(xù)開始實施可再生能源配額制度（RPS），要求電力公司一定比例售電量來自可再生能源。目前，有29個州和華盛頓特區(qū)在強制推行RPS。1998-2014年的所有新增風電裝機中，約54%來自擁有RPS的州。德克薩斯州、加利福尼亞州和新墨西哥州等新能源發(fā)展大州均為美國實施可再生能源配額制比較典型的幾個地區(qū)。除了實施配額制，加州還通過立法要求可再生能源在2020年、2030年分別滿足33%、50%的電力需求，而且還實施了其他計劃推動太陽能的發(fā)展。這些州的目標和政策將持續(xù)推動可再生能源發(fā)展。

　　近年來，技術進步和市場規(guī)模擴大推動了新能源發(fā)電的成本大幅下降。自2008年以來，美國的風機機組市場價格下降了約35%，2014年全國風電購電合同（PPA）平均價格從2009年的70美元/MWh降到新低水平23美元/MWh。即使天然氣價格自2009年以來明顯下降，風電相對競爭力也在不斷提高，在美國內陸地區(qū)成為最具有競爭力的電力。2006年以來，主要在中國光伏產業(yè)推動下，光伏發(fā)電PPA平均價格每年下降約25美元/MWh，目前平均價格已降至40美元/MWh；在美國西南部（例如內華達州、德州）甚至降到30美元/MWh，已可以跟風電競爭。風電、光伏等新能源對投資者的吸引力不斷增加，還可以對沖化石燃料未來可能的價格波動風險。

　　? 煤炭行業(yè)等化石能源行業(yè)自身將面臨環(huán)境約束、需求下降的壓力

　　相比可再生能源，美國煤炭業(yè)面臨更多壓力,難以實現(xiàn)特朗普提出的復興。當前，美國煤炭產業(yè)主要面臨著三大挑戰(zhàn)。

　　首先，環(huán)保法律法規(guī)對常規(guī)污染物排放標準有嚴格要求。

　　其次，來自替代能源——特別是天然氣和風電的競爭壓力。美國方興未艾的頁巖氣熱潮，極大壓低了天然氣價格，使天然氣發(fā)電的經(jīng)濟優(yōu)勢日益凸顯。其直接影響就是，煤電目前在美國發(fā)電總量中的份額下降到33%。相關數(shù)據(jù)表明：上世紀80年代規(guī)劃中的大量煤電廠都被取消，過去10年煤電廠退出的速度甚至超過了預測的2015—2030年期間的衰退速度。因此，煤炭消費量在美國國內大幅減少，煤炭市場供過于求。

　　第三，從全球范圍看，煤炭產能現(xiàn)已過剩，從而壓低了煤價。因此，特朗普將難以實現(xiàn)拯救美國煤炭產業(yè)的承諾。

　　? 美國氣候變化政策可能面臨新的不確定性，但對可再生能源的影響預計將很有限

　　特朗普一再否認氣候變化是由人類引起的這一科學結論，并提出當選后將退出《巴黎協(xié)定》、停止對聯(lián)合國一切氣候項目的資金支持、廢除奧巴馬政府提出的許多遏制氣候變化的倡議。在近期美國國內政策層面，氣候政策的不確定性在于是否退出基于各國承諾自主貢獻（NDCs）、實際約束力度有限的《巴黎協(xié)定》。對于奧巴馬政府推動的清潔電力計劃（CPP）來講，即使未能繼續(xù)執(zhí)行，許多州和地方政府也將通過本州立法打造自己的清潔能源方案，加州已通過的立法和目標要高于CPP對其設定的要求。

　　美國主要發(fā)電企業(yè)也都認識到，能源領域從以燃煤為主的能源結構調整到以更清潔和廉價的能源為主的趨勢已成定局。全美最大的發(fā)電產業(yè)協(xié)會愛迪生電氣協(xié)會（EEI）主席就表示，發(fā)電企業(yè)都在加大清潔能源利用的投資并更注重能效。因此，一些分析認為，不論是否實施CPP，煤電廠的減少趨勢和天然氣、新能源電力的持續(xù)擴張都不會受到顯著影響。

　　? 從國際層面看，應對氣候變化、推動綠色低碳發(fā)展已成國際共識，是世界各國的共同歷史責任、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求

　　去年以來，包括美國在內的國際社會通過了《巴黎協(xié)定》，在氣候變化科學的基礎上為2020年后全球應對氣候變化行動作出大幅減排溫室氣體、擺脫化石能源的制度安排。聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出大幅提高可再生能源在全球能源供應中的比重。

　　二十國集團（G20）強調G20成員國在應對世界能源發(fā)展共同挑戰(zhàn)方面應發(fā)揮表率作用，在取消化石燃料補貼方面已取得積極進展。中美兩國率先完成同行審議，更多G20國家將加入同行審議。這些都反映了加快綠色低碳能源轉型的國際共識，特別是史無前例快速生效的《巴黎協(xié)定》體現(xiàn)了全球高度政治共識和行動意愿。作為世界最大的發(fā)達國家和第二大能源消費國，美國也不可能真正獨立于國際趨勢之外，必須兼顧本國國情和國際共同趨勢，繼續(xù)推進能源變革，經(jīng)歷產業(yè)調整和就業(yè)轉移的陣痛，才能真正實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)繁榮、能源供應安全。

　　目前來看，特朗普政府的能源氣候政策及其影響仍然有待觀察，但政策導向是優(yōu)先考慮國內能源安全、經(jīng)濟競爭力、就業(yè)機會，國際影響主要表現(xiàn)在是否會導致《巴黎協(xié)定》名存實亡、是否會擴大新能源等貿易爭端。隨著美國政策不確定性增加，國際社會更多期望中國在清潔低碳能源和氣候政策方面發(fā)揮更多國際影響力。

　　對我國而言，在資源環(huán)境壓力巨大和產業(yè)經(jīng)濟亟待升級轉型的大背景下，已經(jīng)把生態(tài)文明納入五位一體的總體布局，正在深入貫徹四個能源革命和一個國際合作戰(zhàn)略思想，逐步形成可再生能源技術和產業(yè)的全球競爭力，應對氣候變化和發(fā)展清潔低碳能源既是我國戰(zhàn)略抉擇、也是無悔選擇。我國應堅定清潔低碳能源發(fā)展信心，并借此機會在國際社會發(fā)揮更大的作用，積極維護國際氣候變化制度，推進全球能源治理，實施“一帶一路”戰(zhàn)略，抵制貿易保護主義，加強清潔能源技術產業(yè)合作，引領并推動全球綠色低碳能源轉型，展現(xiàn)大國風范、做出我國貢獻。（文丨 趙勇強　國家可再生能源中心副主任）