解讀《城市公共汽車和電車客運管理規(guī)定》

　　2017年3月7日，交通運輸部以2017年第5號令頒布了《城市公共汽車和電車客運管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），《規(guī)定》自2017年5月1日起施行。為便于有關(guān)交通運輸主管部門、城市公共交通主管部門等更好地理解《規(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容，認(rèn)真做好貫徹實施的工作，交通運輸部運輸服務(wù)司副司長蔡團結(jié)就《規(guī)定》的出臺背景、工作過程及主要內(nèi)容等進行了解讀。

　　一、出臺背景和工作過程

　　城市公共汽電車客運是為社會公眾提供的最基本出行方式之一，是關(guān)乎社會公眾切身利益的普遍服務(wù)和民生工程。截至2016年年底，全國共有城市公共汽電車60余萬臺，運營企業(yè)近4000戶，從業(yè)人員130余萬人，年完成客運量700多億人次，是城市公共交通的重要組成部分，為社會公眾日常出行提供基礎(chǔ)運輸服務(wù)保障。

　　2008年國務(wù)院大部門體制改革后，交通運輸部負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國城市公共汽電車行業(yè)管理工作，各地也按照改革精神相繼完成了城市公共汽電車管理體制改革。2012年12月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2012〕64號），明確了城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略在其規(guī)劃、建設(shè)和運營等方面的有關(guān)政策要求。隨著部門職責(zé)調(diào)整和城市公共交通發(fā)展形勢的變化，原有相關(guān)管理規(guī)章已難以適應(yīng)行業(yè)發(fā)展需要。為履行好指導(dǎo)城市客運管理職責(zé)，有必要制定出臺規(guī)范城市公交的規(guī)章，明確城市公共汽電車客運的基本制度和服務(wù)要求，為規(guī)范城市公共汽電車客運健康發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐。

　　為做好《規(guī)定》研究起草工作，我們就城市公共交通管理進行了深入研究，多次召開不同層次、不同范圍的座談會，廣泛征求各方意見，在此基礎(chǔ)上，起草形成了《規(guī)定》初稿。結(jié)合城市公共交通行政法規(guī)的立法思路，進行了多輪討論修改。期間，多次邀請行業(yè)主管部門、專家學(xué)者、運營企業(yè)及協(xié)會組織等進行了研究和全面修改，形成征求意見稿。發(fā)函征求了各省級交通運輸主管部門和有關(guān)方面的意見，并在交通運輸部網(wǎng)站和國務(wù)院法制辦網(wǎng)站進行了一個月的公開征求意見。綜合各方意見反復(fù)研究修改后，形成了送審稿。2017年3月1日，經(jīng)交通運輸部第3次部務(wù)會議審議通過，于3月7日頒布《規(guī)定》。

　　二、主要內(nèi)容

　　《規(guī)定》共8章71條，分別是總則、規(guī)劃與建設(shè)、運營管理、運營服務(wù)、運營安全、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任、附則。主要內(nèi)容是：

　?。ㄒ唬┟鞔_了城市公共汽電車客運的適用范圍、發(fā)展定位、基本原則和發(fā)展方向等。一是按照《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2012〕64號）要求，《規(guī)定》明確“城市公共汽電車客運是城市公共交通的重要組成部分，具有公益屬性”。二是按照部門職責(zé)范圍，《規(guī)定》將重點放在城市公共汽電車線網(wǎng)規(guī)劃、運營管理、服務(wù)規(guī)范、運營安全監(jiān)管等方面。在落實公交優(yōu)先戰(zhàn)略上，將城市公共交通主管部門定位于在本級政府的領(lǐng)導(dǎo)下，配合其他相關(guān)主管部門共同做好公交優(yōu)先戰(zhàn)略相關(guān)政策措施的落實工作。三是《規(guī)定》就城市公共汽電車客運發(fā)展，提出了安全可靠、便捷高效、經(jīng)濟適用、節(jié)能環(huán)保的原則，同時鼓勵實行規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，鼓勵推廣新技術(shù)、新能源、新裝備等。

　?。ǘ┟鞔_了城市公共汽電車客運規(guī)劃和建設(shè)等要求。在現(xiàn)有各地管理和實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，《規(guī)定》總結(jié)提出了城市公共汽電車線網(wǎng)規(guī)劃編制、修改的工作程序和具體要求，同時就制定配套建設(shè)客運服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、提高公共汽電車通行效率、優(yōu)化城市公共交通線網(wǎng)等內(nèi)容，作出了相應(yīng)規(guī)定。

　?。ㄈ┐_立了城市公共汽電車客運實施特許經(jīng)營的相關(guān)規(guī)范。經(jīng)國務(wù)院同意，2015年4月，國家發(fā)展改革委聯(lián)合交通運輸部等六部委頒布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（第25號令），明確了特許經(jīng)營的基本程序、條件和措施。綜合考慮城市公共汽電車客運的公益及公用事業(yè)屬性，并總結(jié)各地的經(jīng)驗做法，《規(guī)定》一是明確城市公共汽電車客運按照國家相關(guān)規(guī)定實行特許經(jīng)營，通過服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)方式授予線路運營權(quán)，并簽訂線路特許經(jīng)營協(xié)議。二是考慮到城市公共汽電車運營服務(wù)的相對穩(wěn)定性、公平競爭性，明確線路運營權(quán)實行期限制，且同一城市公共汽電車運營權(quán)實行統(tǒng)一的期限。三是線路運營權(quán)期限屆滿后，由城市公共交通主管部門按照國家相關(guān)規(guī)定重新選擇運營企業(yè)。此外，《規(guī)定》還就城市公共交通主管部門會同有關(guān)部門落實票制票價、運營成本核算和運營補償補貼等內(nèi)容作出了相應(yīng)要求。

　?。ㄋ模┙⒘诉\營服務(wù)監(jiān)管體系。一是對運營車輛、車輛服務(wù)設(shè)施和標(biāo)識、站點服務(wù)設(shè)施、從業(yè)人員條件、配套要求及服務(wù)規(guī)范等作出基本要求。其中對駕駛員、乘務(wù)員明確要求由企業(yè)進行相應(yīng)的培訓(xùn)和考核，并安排培訓(xùn)、考核合格人員上崗。既保證了關(guān)鍵崗位人員的從業(yè)素質(zhì)，同時也充分發(fā)揮運營企業(yè)的主體作用。二是明確服務(wù)質(zhì)量要求。規(guī)定運營企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議規(guī)定組織運營，保障基本的服務(wù)水平，不得擅自改變協(xié)議規(guī)定的服務(wù)質(zhì)量要求。三是建立運營數(shù)據(jù)備案與上報制度。明確了運營企業(yè)需上報的信息和數(shù)據(jù)，便于行業(yè)主管部門及社會監(jiān)督?；诔鞘泄财娷嚨墓鎸傩?，為保障運營服務(wù)的連續(xù)性，《規(guī)定》明確要求運營企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議要求提供連續(xù)服務(wù)，不得擅自停止運營。對于運營企業(yè)確需暫?；蚪K止運營的，分類進行處理。

　?。ㄎ澹娀\營安全管理。《規(guī)定》專章對運營安全進行了全面規(guī)定。主要是依據(jù)《安全生產(chǎn)法》、《反恐怖主義法》及相關(guān)職責(zé)界定，從四個方面予以了規(guī)定：一是明確了運營企業(yè)是城市公共汽電車客運安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，對運營企業(yè)的安全生產(chǎn)從制度建立、機構(gòu)人員設(shè)置、安全生產(chǎn)經(jīng)費投入、教育培訓(xùn)、安全設(shè)施設(shè)備的管理和維護等方面作了全面規(guī)定。二是明確了禁止攜帶違禁物品乘車，對安全檢查和保衛(wèi)作了規(guī)范。三是明確了城市公共汽電車客運突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制定和演練、應(yīng)急處置要求。四是明確了危害城市公共汽電車運營安全和破壞服務(wù)設(shè)施的禁止性行為。

　?。┘訌姳O(jiān)督檢查和明確法律責(zé)任。一是明確了城市公共交通主管部門監(jiān)督檢查的職責(zé)和權(quán)限。二是明確了城市公共交通主管部門應(yīng)當(dāng)建立運營企業(yè)服務(wù)質(zhì)量評價制度，評價不合格的線路責(zé)令其整改。整改不合格，嚴(yán)重危害公共利益，或者造成重大安全事故的，依據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的規(guī)定，城市公共交通主管部門可以終止其部分或者全部線路運營權(quán)的協(xié)議內(nèi)容。三是根據(jù)規(guī)章的處罰權(quán)限，對違反《規(guī)定》的行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

　?。ㄆ撸╆P(guān)于參照執(zhí)行問題。考慮到縣以及毗鄰城市間開通公共汽電車客運的實際情況，為規(guī)范其管理，在附則中規(guī)定了這兩種情形參照適用本規(guī)定。