日本福島核事故六周年反思

　　作為目前世界上核電在建規(guī)模最大的國(guó)家，中國(guó)核電發(fā)展中各類安全挑戰(zhàn)日益增多：新批項(xiàng)目超常規(guī)上馬；核電骨干人員匱乏；裝備制造、在建工程、電廠運(yùn)行等各類安全事件規(guī)模性增多；燃料產(chǎn)能缺口乏料處理基礎(chǔ)不夠；企業(yè)層面核安全文化弱化……

　　深究其根本原因，在于國(guó)家核電管理體制長(zhǎng)期以來的散漫。核電產(chǎn)業(yè)涉及國(guó)家安全，需要統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、分級(jí)問責(zé)。如果頂層權(quán)責(zé)配置割裂，法制權(quán)的威信和監(jiān)管的獨(dú)立性也會(huì)大打折扣。核電管理體制政出多門、機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉，是影響核電安全發(fā)展的體制性安全隱患。

　　以新建核電項(xiàng)目為例，《核電安全規(guī)劃（2011-2020）》提出，"十三五"及以后新建核電機(jī)組力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)從設(shè)計(jì)上實(shí)際消除大量放射性物質(zhì)釋放的可能性。這一安全目標(biāo)不僅要求核電業(yè)主向國(guó)家和公眾作出切實(shí)的承諾，還意味著國(guó)家要統(tǒng)籌規(guī)劃、工業(yè)、技術(shù)和監(jiān)管等職能，把關(guān)相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃，以立法形式消除違背這一目標(biāo)的任何風(fēng)險(xiǎn)。

　　然而，從已經(jīng)發(fā)布的“十三五”核電發(fā)展規(guī)劃、工業(yè)發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)科技創(chuàng)新規(guī)劃中，看不到圍繞這一安全要求的可行性方案和“兜底”措施，沒有為實(shí)現(xiàn)這一總體目標(biāo)的具體規(guī)劃。這主要是由于，不同的規(guī)劃隸屬不同的管理部門牽頭制定，核電安全規(guī)劃與其他發(fā)展規(guī)劃沒有融合在一起。

　　再看核電管理體制在核電應(yīng)急能力上的滯后。核事故應(yīng)急響應(yīng)和救援是核電安全“縱深防御”的最后一道屏障，中國(guó)應(yīng)急管理的優(yōu)勢(shì)在于核電運(yùn)營(yíng)單位是國(guó)企，部隊(duì)聽黨指揮，進(jìn)行核應(yīng)急救援時(shí)，在統(tǒng)一指揮快速響應(yīng)的措施下將更加有力。

　　但現(xiàn)實(shí)的情況是，頂層統(tǒng)一指揮功能重疊或交叉，核應(yīng)急救援必需的制度基礎(chǔ)薄弱。

　　橫向看，國(guó)家核事故應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會(huì)成員單位有二十多個(gè)。國(guó)家核應(yīng)急協(xié)調(diào)委由工信部牽頭，其屬下國(guó)防科工局負(fù)責(zé)國(guó)家核事故應(yīng)急管理；國(guó)家發(fā)改委能源局核電司的具體職責(zé)也有組織核電廠的核事故應(yīng)急管理工作；國(guó)家核安全局負(fù)責(zé)制定和修訂環(huán)境保護(hù)部核事故應(yīng)急預(yù)案及其實(shí)施程序；軍隊(duì)制定參加核電廠核事故應(yīng)急救援條例等相關(guān)法規(guī)和規(guī)章制度。

　　縱向看，國(guó)家、地方、企業(yè)三級(jí)核應(yīng)急體制框架下，實(shí)際有八個(gè)層級(jí)之多，黨中央和國(guó)務(wù)院最高領(lǐng)導(dǎo)之下的國(guó)家相關(guān)政府部門內(nèi)，核應(yīng)急管理層級(jí)有部、局、司和現(xiàn)場(chǎng)支持；地方分省市；企業(yè)分集團(tuán)、運(yùn)營(yíng)公司、核電站。多個(gè)層級(jí)中又分兩個(gè)工作系統(tǒng)：部隊(duì)與地方。

　　多層級(jí)、多部門，權(quán)責(zé)設(shè)置模糊的體制配置，在需要多成員核應(yīng)急救援指揮與協(xié)調(diào)時(shí)，將極大影響應(yīng)急救援的及時(shí)性和有效性。頂層設(shè)置過多層級(jí)，均需要有機(jī)銜接和無縫對(duì)接，難度非常之大，緊急救援時(shí)救援力量重心前移將有心無力。

　　從根本上扭轉(zhuǎn)核電發(fā)展與安全日漸脫節(jié)的局面，必須對(duì)承載56個(gè)或更多反應(yīng)堆安全的核電管理體制深化改革。現(xiàn)有核電管理體制的整個(gè)體制架構(gòu)側(cè)重權(quán)力資源支配，忽視擔(dān)責(zé)保安全的結(jié)果導(dǎo)向；縱向?qū)I(yè)的安全問責(zé)缺位，層級(jí)管理的安全問責(zé)虛設(shè)；整個(gè)行業(yè)要項(xiàng)目一擁而上，追責(zé)任一推了之?；谌绱斯芾眢w制的任何立法和執(zhí)法，都會(huì)是空話。

　　國(guó)內(nèi)外同行或同類安全高危行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)證明，行業(yè)管理體制模式和架構(gòu)的安全性是保障性制度基礎(chǔ)。核電管理體制作為一道重要的安全防御屏障一旦失靈，危機(jī)來臨時(shí)，政府、監(jiān)管及核設(shè)施機(jī)構(gòu)勢(shì)必陷入無助、無序、混亂、失控的局面。

　　核電深化改革，需要下大力氣就體制，機(jī)制，法制三大問題做深入細(xì)致的研究，提出具體對(duì)策、標(biāo)準(zhǔn)、方案及改革路線圖。當(dāng)前核電管理體制需要全方位研究與論證的方面包括：

　　1.從嚴(yán)防死守核電安全的需求出發(fā)，梳理現(xiàn)有國(guó)家核電管理體制、核應(yīng)急管控可能存在的體制及機(jī)制漏洞及薄弱環(huán)節(jié)；

　　2.從統(tǒng)籌安全與發(fā)展、政治與經(jīng)濟(jì)等矛盾關(guān)系的需求出發(fā)，評(píng)測(cè)現(xiàn)有核電管理體制機(jī)制可能存在職能重疊而問責(zé)虛設(shè)的問題；

　　3.從確保核電安全的立法宗旨出發(fā)，分析國(guó)家頂層安全法規(guī)及立法對(duì)核電管理體制立規(guī)明矩的差距；

　　4.從以上率下的問責(zé)需求出發(fā)，查找現(xiàn)有國(guó)家最高核電管理機(jī)構(gòu)與核電監(jiān)管機(jī)構(gòu)在權(quán)責(zé)界定方面模糊或疏漏的問題；

　　5.從核電監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的意義出發(fā)，分析核電監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的弱項(xiàng)及問題的性質(zhì)及根源；

　　6.從核電產(chǎn)業(yè)鏈條各環(huán)節(jié)必備的能力要求出發(fā)，對(duì)標(biāo)國(guó)內(nèi)外安全敏感行業(yè)和企業(yè)，分析企業(yè)層面專業(yè)技術(shù)管理體制和機(jī)制的安全隱患。

　　7.從推進(jìn)核電技術(shù)自主創(chuàng)新、核電“走出去”的需要出發(fā)，總結(jié)目前核電管理部門（包括能源局、核安全局、國(guó)防科工局、國(guó)資委等）現(xiàn)行管理體制和政策導(dǎo)向存在的問題。

　　8.以華龍一號(hào)技術(shù)路線之爭(zhēng)（一個(gè)牌子兩套隊(duì)伍、兩套產(chǎn)品、兩套標(biāo)準(zhǔn)）為例，探究適合核電技術(shù)專業(yè)化發(fā)展、集中有限研發(fā)力量、防止資源和成果碎片化的管理體制。

　　核電管理體制的深化改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在各個(gè)層面開展研究。針對(duì)核電行業(yè)“大安全”的能源屬性，在核電管理體制設(shè)計(jì)上，必須體現(xiàn)發(fā)展與安全、政治與經(jīng)濟(jì)等對(duì)立統(tǒng)一辯證關(guān)系妥善處理的權(quán)責(zé)設(shè)置。

　　例如，國(guó)家核電安全發(fā)展的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，可借鑒航天、航空領(lǐng)域的垂直管理模式，統(tǒng)籌布局核電各層面的深化改革。打破現(xiàn)有核電企業(yè)大而全的并聯(lián)模式，改組為以核電專業(yè)領(lǐng)域劃分、以當(dāng)前核電企業(yè)為基礎(chǔ)的串聯(lián)型集團(tuán)公司。

　　理順企業(yè)內(nèi)部管理體制和機(jī)制，確保燃料供應(yīng)、工程設(shè)計(jì)、電站建設(shè)、運(yùn)營(yíng)退役、乏料處理等各專項(xiàng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域得以垂直問責(zé)的同時(shí)，保障國(guó)家最高核電領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)得以垂直指揮快速響應(yīng)。

　　正如習(xí)主席“不斷革除體制機(jī)制弊端，讓我們的制度成熟而持久”的指示所言，核能管理體制亟需開展固本培元、以上率下、立規(guī)明矩的深化改革，以確保國(guó)家安全為宗旨，突破現(xiàn)有權(quán)力格局和利益格局，探索核電“大安全”屬性下的國(guó)家管理體制，以打造萬無一失、真正安全的中國(guó)核電。（作者/王楓）