再談電改：市場化打通各環(huán)節(jié)

“我們說要向霧霾等污染宣戰(zhàn)，可不是說向老天爺宣戰(zhàn)，而是要向我們自身粗放的生產(chǎn)和生活方式來宣戰(zhàn)。”2014年3月13日上午，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在人民大會堂的中外記者會上談及霧霾時，擲地有聲地說道。李克強(qiáng)說，這不僅是要讓人民群眾提高自身防護(hù)意識，更是給政府增加責(zé)任。今年我們主動加壓，加大降耗力度，也就是確定能源消耗強(qiáng)度要下降3.9%，而去年實際完成是下降3.7%，這意味著要減少2.2億噸煤炭消耗。要全面落實總理向全世界發(fā)出的鄭重承諾，降低煤炭消耗，唯一的出路就是要調(diào)整傳統(tǒng)能源結(jié)構(gòu)，提高清潔能源在能源消費中的比重。正如李克強(qiáng)總理2月12日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署加強(qiáng)霧霾等大氣污染治理時所強(qiáng)調(diào)的那樣，在抓緊完善現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。實施跨區(qū)送電項目，合理控制煤炭消費總量，推廣使用潔凈能源。國家的這一重大決策，無疑給電力行業(yè)施加了新的壓力，提出了新的挑戰(zhàn)。同時，也帶來了前所未有的改革破困、提速發(fā)展的機(jī)遇。發(fā)電：促進(jìn)多元化投資結(jié)構(gòu)2014年全國兩會期間，全國政協(xié)委員、中國電力投資集團(tuán)公司(以下簡稱“中電投”)總經(jīng)理陸啟洲在接受媒體采訪時透露，中電投將在今年啟動混合所有制改革，將允許民資參股部分中電投旗下子公司和建設(shè)項目，民資參股比例將達(dá)三分之一。并強(qiáng)調(diào)，民資可以參股和投資中電投旗下的所有業(yè)務(wù)，中電投不會在業(yè)務(wù)上給民資設(shè)立苛刻的限制。陸啟洲進(jìn)一步解釋，“要直接參股中電投母公司對民資來說不太現(xiàn)實。中電投目前的資產(chǎn)規(guī)模超過6000億元，即便民資占比10%，也要600多億元。普通民資企業(yè)暫時沒有這個能力。”而開放子公司和建設(shè)項目給民資，可行性更高，同時可以發(fā)揮民資靈活性高、決策快等優(yōu)勢。2014年政府工作報告提出，優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。同時，制定非國有資本參與中央企業(yè)投資項目辦法，在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域，向非國有資本推出一批投資項目。混合所有制改革，特別是電力、石油等能源企業(yè)的改革動向，一直是兩會代表委員和各界熱議的話題，其焦點集中于投資形式、投資方向和參股比例等。在發(fā)電行業(yè)，民資主要集中在以太陽能發(fā)電和風(fēng)力發(fā)電為主的新能源領(lǐng)域。民資在新能源領(lǐng)域的活躍，不僅刺激和促進(jìn)了電力行業(yè)傳統(tǒng)的經(jīng)營機(jī)制，同時也促進(jìn)了我國清潔能源的發(fā)展。然而，電力投資領(lǐng)域的市場機(jī)制并不完善，缺乏有效的市場激勵，企業(yè)的利潤往往取決于政府的政策，削弱了市場在發(fā)電行業(yè)中發(fā)揮的作用，出現(xiàn)盲目投資現(xiàn)象，這在近年來風(fēng)力發(fā)電和太陽能發(fā)電等新能源領(lǐng)域的投資冷熱交替中可見一斑。十八屆三中全會后，在能源領(lǐng)域國家繼續(xù)向市場、社會、企業(yè)放權(quán)，在更大程度、更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。民營經(jīng)濟(jì)將繼續(xù)體現(xiàn)在風(fēng)力發(fā)電和太陽能發(fā)電等行業(yè)的優(yōu)勢，同時，隨著市場范圍的不斷擴(kuò)大，必然會進(jìn)一步帶來市場主體增多和供應(yīng)增加，使競爭更加充分、更為完備，配置資源的效率更高，這已經(jīng)成為各國電力市場建設(shè)的經(jīng)驗總結(jié)。輸配：構(gòu)建全國統(tǒng)一的電力市場2013年，上海市電力需求總量增長很快。盡管工業(yè)用電量在下降，但居民人均用電全國第一、服務(wù)業(yè)用電全國第一。自2013年9月29日上海自貿(mào)區(qū)掛牌成立后，上海浦東板塊的用電量每月都會增長20%以上，這一增長大多來自金融等行業(yè)用電量的速猛增加。這雖然給上海電力供應(yīng)帶來了極大的壓力，但并未出現(xiàn)“電荒”。全國人大代表、國網(wǎng)上海市電力公司總經(jīng)理馮軍將之歸功于主要來自四川向家壩和浙江新安江、富川江水電等多方“外援”電力。我國的電力供需，盡管全國范圍內(nèi)總體平衡，但地區(qū)間電力富余與局部緊張并存。我國常規(guī)的電力能源資源主要以煤炭和水為主，其分布和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不均衡：約三分之二的煤炭資源分布在山西、內(nèi)蒙古、陜西、新疆等西北部地區(qū);約80%的水能資源分布在四川、云南、西藏等西南部地區(qū);中東部及沿海地區(qū)的電力負(fù)荷占全國的三分之二以上，但能源資源卻十分貧乏。因此，2014年全國兩會上，以山西為代表的電力“富余”地區(qū)，呼吁建立電力外送通道;而來自江西、重慶等電力“緊缺”地區(qū)的代表，則希望外來電力助力本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，長期以來，我國電力工業(yè)形成了“省為實體，就地平衡、分區(qū)域平衡”的發(fā)展模式。近年來，隨著我國一次能源與用電需求分布不均衡的矛盾不斷加劇，部分區(qū)域電網(wǎng)內(nèi)原有的平衡格局已被打破，跨區(qū)域優(yōu)化配置資源的需求更為迫切。因此，中國能源研究會副會長周小謙建議“構(gòu)建全國統(tǒng)一電力市場，這樣就能夠讓遠(yuǎn)水解近渴成為現(xiàn)實。”中國電力科學(xué)研究院副總工程師、北京市政協(xié)副主席、臺盟北京市委主委蔡國雄也認(rèn)為，與區(qū)域市場相比，構(gòu)建全國統(tǒng)一的電力市場，更符合我國電力發(fā)展要求。此外，據(jù)蔡國雄介紹，水電、風(fēng)電、光伏等可再生能源近年來發(fā)展勢頭迅猛。到2015年，全國常規(guī)水電、風(fēng)電和太陽能發(fā)電將分別達(dá)到2.6億千瓦、1億千瓦和2100萬千瓦;2020年，風(fēng)電裝機(jī)將超過2億千瓦，光伏發(fā)電超過5000萬千瓦。從地域分布來看，未來我國新增水電的80%分布在西南地區(qū)，風(fēng)電的85%以上分布在“三北”地區(qū)，西北、內(nèi)蒙古等地區(qū)的大型光伏電站占有較大份額。而這些清潔能源富集區(qū)的電力需求規(guī)模很小，僅靠區(qū)域內(nèi)自身消納難以支撐清潔能源的大規(guī)模開發(fā)。到2020年，我國需要跨區(qū)外送的水電規(guī)模將達(dá)到7600萬千瓦，外送電量占全國水電總發(fā)電量的25%;需要跨區(qū)外送的風(fēng)電規(guī)模將達(dá)到8000萬千瓦，外送電量占全國風(fēng)電總發(fā)電量的40%以上。相對于區(qū)域市場，國家市場優(yōu)化配置資源的潛力更大、效率更高。我國電源分布的區(qū)域特征明顯，區(qū)域內(nèi)部發(fā)電資源互補(bǔ)性差，優(yōu)化配置空間有限。而區(qū)域間由于互補(bǔ)性明顯，跨區(qū)資源優(yōu)化配置的潛力很大。煤電為主的華北、華東地區(qū)與水電為主的華中地區(qū)水火互濟(jì)效益顯著。華北、華東、華中等電力輸入地區(qū)與東北、西北等電力輸出地區(qū)，可以在大范圍平衡電力供需、調(diào)劑余缺。此外，隨著市場范圍的不斷擴(kuò)大，還可以獲得錯峰避峰、跨流域補(bǔ)償、減少備用等綜合效益。因此，無論是緩解我國能源逆向分布的矛盾，打破電力供需區(qū)域間的不平衡，還是緩解中東部地區(qū)持續(xù)大范圍的霧霾，提高清潔能源在我國一次能源中的比重，都讓全國統(tǒng)一電力市場的構(gòu)建顯得尤為重要，更為迫切。需求：引入靈活的價格機(jī)制從2014年4月1日起，甘肅省開始執(zhí)行峰谷分時電價。根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整銷售電價分類結(jié)構(gòu)有關(guān)問題的通知》要求，《甘肅省電網(wǎng)銷售電價說明》對各類電價的適用范圍做了十分細(xì)致的劃分，將電價分為居民生活用電價、大工業(yè)用電價、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電價、一般工商業(yè)用電價、躉售用電價等五大類。除農(nóng)業(yè)排灌、躉售用電、行政事業(yè)單位、學(xué)校等規(guī)定部門不實行峰谷分時電價外，其他所有用戶均執(zhí)行峰谷分時電價辦法。而省內(nèi)居民用戶在執(zhí)行居民生活用電階梯電價的同時，可以自主選擇是否執(zhí)行峰谷分時電價。實行峰谷分時電價將根據(jù)用戶的月平均功率因數(shù)來調(diào)整電價，根據(jù)計算的月平均功率因數(shù)，高于或低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時，按照規(guī)定的分類電價計算出當(dāng)月分類電費后，再按照“功率因數(shù)調(diào)整電費表”所規(guī)定的百分?jǐn)?shù)計算增減電費，其中基金及附加不參與功率因數(shù)調(diào)整。電力改革最核心和敏感的問題就是電價問題，而我國的電價改革嚴(yán)重滯后。2003年，作為電力體制改革的配套方案，國務(wù)院頒布的《電價改革方案》(國辦發(fā)[2003]62號)尚未完全貫徹執(zhí)行。獨立的輸配電價還未形成，電價傳導(dǎo)機(jī)制不健全，電價還不能反映資源稀缺程度和電力市場供求關(guān)系。特別是“十一五”期間，在煤炭等資源類產(chǎn)品價格大幅上漲的推動下，電價不僅不能反映資源稀缺性和供求關(guān)系，甚至不能反映發(fā)電成本。由于政府定價造成電價失真，價格無法有效地向下游傳導(dǎo)，市場難以發(fā)揮在資源配置中的決定性作用，導(dǎo)致火電企業(yè)嚴(yán)重虧損，有些企業(yè)現(xiàn)金流斷裂，無力組織生產(chǎn)，這也是造成這一時期缺電的原因之一。在這種情況下，資源價格市場化成為破解之策?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù);將推進(jìn)石油、天然氣、電力領(lǐng)域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。由此可見，如果將“由政府定價到政府指導(dǎo)價”定義為我國能源價格的第一次電價改革，那這次“走向市場化”可以說是意義深遠(yuǎn)的第二次電價改革。隨著2012年7月1日居民用電階梯電價在全國試行，我國的第二次電價改革已啟動。之后，2013年12月發(fā)改委進(jìn)一步完善居民階梯電價制度，要求各地區(qū)2015年年底前出臺政策全面推行居民用電峰谷電價。階梯電價實施后，一些地區(qū)居民用電增幅放緩，階梯電價引導(dǎo)節(jié)約用電正效應(yīng)初現(xiàn)。而峰谷分時電價，必將進(jìn)一步刺激我國合理的消費用電方式，轉(zhuǎn)變粗放式的電力消費，提升用能效率，從而有力推動能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。