PPP熱潮引發(fā)資本狂歡 “井噴”之后問題難掩

PPP熱潮引發(fā)的資本狂歡，最終將以何種方式收場，取決于PPP項目市場化、政府補貼合理化、項目盈利能力等多方面的完善推進。PPP項目的設(shè)計初衷應(yīng)該是推動政府與社會資本的雙贏，但目前一些項目卻困難重重。在靚麗的成績單前，要警惕PPP過熱背后潛藏的問題與風險

剛剛到來的2017年，被稱為PPP（政府和社會資本合作）落地之年。喜人數(shù)據(jù)背后，隱現(xiàn)各參與方的擔憂。

2月13日，財政部PPP中心對外公布全國PPP綜合信息平臺項目庫第5期季報（以下簡稱“季報”），披露了最新的各項PPP數(shù)據(jù)。

季報顯示，截至2016年12月末，全國入庫PPP項目共計11260個，投資額13．5萬億元。其中，已簽約落地1351個，投資額2．2萬億元，落地率31．6％。這也是PPP項目落地率首次超過30％。

此前不久，財政部牽頭組織社會各方力量，結(jié)合國際國內(nèi)關(guān)于PPP信息公開的制度和實踐，制定了《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），以加強和規(guī)范PPP信息公開工作，有效監(jiān)督和約束PPP項目各參與方行為，保障公眾知情權(quán)，促進PPP市場公平競爭、規(guī)范發(fā)展。

2016年12月21日，國家發(fā)改委聯(lián)合證監(jiān)會印發(fā)了《關(guān)于推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，布置開展PPP項目資產(chǎn)證券化工作，并請各地區(qū)于2017年2月17日前推薦1～3個首批擬進行資產(chǎn)證券化的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目。

2月22日，發(fā)改委發(fā)布消息稱，截至目前各地區(qū)共上報“PPP證券化”項目41單，其中污水垃圾處理項目21單，公路交通項目11單，城市供熱、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、地下綜合管廊、公共停車場等項目7單，能源項目2單。發(fā)改委表示，將組織專家對上報的PPP項目進行評估論證，積極推進符合條件的成熟項目發(fā)行證券化產(chǎn)品，并及時總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗，更好地推動PPP項目資產(chǎn)證券化工作持續(xù)健康發(fā)展。

政策的密集落地，凸顯監(jiān)管層面對PPP領(lǐng)域的重視，一些民間資本也看到了曙光，在各地積極參與PPP項目的投資。但不可否認的是，實踐了多年的PPP項目仍面困境，一些項目盈利艱難，民間資本面臨信息不對稱等窘境。一些項目造血能力不足，長期靠政府補貼，甚至淪為政府負但。如何讓PPP項目成為政府與民間資本雙贏的契機，仍有待政府和企業(yè)的共同努力。

PPP風頭正勁

PPP，英文全稱Public Private Partnership，即公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

在中國社科院中小銀行研究基地副秘書長馮興元教授看來，目前一些PPP項目，更多的是政府與國有銀行和國有企業(yè)三者之間的合作，這并不符合國際上關(guān)于PPP的定義。國際上PPP指的是“公—私合作伙伴關(guān)系”。根據(jù)世界銀行相關(guān)標準，一些政府項目中私人資本占比20％以上就屬于PPP項目。

馮興元在接受記者采訪時表示，政府屬于公權(quán)，國有企業(yè)屬于公有制企業(yè)，國有銀行也是公有制銀行，政府、國有銀行和國有企業(yè)一起做PPP，實際上屬于“公—公合作伙伴”關(guān)系，而不是“公—私合作伙伴關(guān)系”?，F(xiàn)在我國相當部分PPP項目的社會資本方為國企或國企與民企的聯(lián)營體，純粹的私人資本占比不高。

“這與政府‘主要提供輔助性支持而不是與民爭利’原則相背離的?！瘪T興元告訴記者。真正的PPP項目應(yīng)該是政府與民營企業(yè)之間的合作，而非公公合作。頂層設(shè)計中所指的社會資本，主要指的是私人資本。

對PPP的界定，目前主要參照財政部與發(fā)改委各自下發(fā)的文件。按照職責劃分，財政部負責推進公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項目，發(fā)改委則負責推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項目，如基建、供水、排污、水利等領(lǐng)域。

“PPP項目從去年就已經(jīng)大力推進，總體屬于政策暖風不斷，實質(zhì)性資本介入機會稀缺?！敝醒衅杖A研究員危仁鵬在接受記者采訪時表示。

近期有觀點認為，2015年逾十萬億政府和社會資本合作（PPP）項目等待落地，進度不如預期，其中一大原因正是PPP領(lǐng)域頂層法規(guī)的缺失。危仁鵬認為，這其中有政策完善不到位的因素，也和國內(nèi)PPP投資環(huán)境不成熟有關(guān)，主要表現(xiàn)在國家和地方政府項目推進模式“換湯不換藥”，以及有實力的企業(yè)及資本難以找到合作機會，長期性合作方案還在等待政策落實。

“預計今年會有2～3倍的PPP項目案例推出，成功案例也會越來越多，但對大部分項目而言，民營企業(yè)占比依然很小，主要集中在地方及國有控股企業(yè)中?！蔽Ｈ戍i說。

在國家發(fā)改委、財政部PPP專家?guī)鞂＜?、北京市律師協(xié)會PPP課題組組長薛起堂看來，現(xiàn)在政府和企業(yè)介入PPP項目主要有兩方面原因。

首先，2014年9月21日，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）下發(fā)，意見指出，不允許地方政府再欠新債，現(xiàn)階段大部分地方政府沒有錢，但又要建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目，所以只能通過PPP模式進行。

其次，政府的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)大部分采用PPP模式后，建筑施工企業(yè)、投資公司只能通過PPP模式參與進來。

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