九方面評說新電改兩年的成績與問題

　　自中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（業(yè)內(nèi)稱電改9號文）出臺，新一輪電力體制改革進入第三個年頭了。剛剛過去的兩年，電力體制改革取得一定進展與成績，但同時也面臨突出矛盾與問題。今年，能否取得令人期待的重點改革突破，尚需拭目以待。

　　思想決定高度，思路決定出路。作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，電力體制改革需要匯眾智、集民慧。既要正本清源、返樸歸真，也需大膽嘗試、多方探索。目標(biāo)和方向不能改弦更張，但方式和手段鼓勵多元求索，速度和力度也需因地因時制宜。

　　一、電力體制改革是能源革命應(yīng)有之義

　　能源轉(zhuǎn)型，近來在全球范圍內(nèi)正炙手可熱。而在國內(nèi)，同樣的高頻詞是能源革命。業(yè)內(nèi)不乏有意將二者區(qū)別之人，亦不乏有人將二者等同視之。能源轉(zhuǎn)型目前看來已成全球必然趨勢，能源革命對中國而言則有其特別意義。

　　2014年6月13日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組組長習(xí)近平主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議，提出了“四個革命、一個合作”的能源戰(zhàn)略思想，即推動能源消費革命，抑制不合理能源消費；推動能源供給革命，建立多元供應(yīng)體系；推動能源技術(shù)革命，帶動產(chǎn)業(yè)升級；推動能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道；全方位加強國際合作，實現(xiàn)開放條件下能源安全。

　　這一戰(zhàn)略思想是我國能源中長期發(fā)展的行動指南，作為其重要組成部分的體制改革，要求堅定不移推進改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制，轉(zhuǎn)變政府對能源的監(jiān)管方式，建立健全能源法治體系。

　　隨著能源轉(zhuǎn)型的深入，以電為中心的特點進一步顯現(xiàn)。電力體制改革在能源體制革命中的戰(zhàn)略意義不言而喻。近年來，我國電力體制改革也確實被提到了前所未有的高度。

　　二、電力體制改革頂層設(shè)計已基本完成

　　改革開放以來，我國電力體制改革呈現(xiàn)出加速步伐。從獨家辦電到集資辦電，從政企分開到廠網(wǎng)分開，從壟斷經(jīng)營到初步競爭，電力體制改革的市場化程度日益走向深水區(qū)。

　　作為上一輪電力體制改革開啟標(biāo)志和行動指南，2002年電改5號文提出的主要任務(wù)包括“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”。廠網(wǎng)分開一舉完成，主輔分離經(jīng)歷艱難曲折的過程后也大體完成，輸配分開、競價上網(wǎng)則未取得實質(zhì)進展，電力體制改革也被指停滯多年，質(zhì)疑聲漸隆。

　　2015年3月，電改9號文隆重登場，給電力體制改革注入新的強心針、催化劑。其核心改革內(nèi)容概括為“三放開、一獨立、三強化”，即有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃；推進交易機構(gòu)相對獨立，規(guī)范運行；繼續(xù)深化對區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合我國國情的輸配體制研究；進一步強化政府監(jiān)管，進一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進一步強化電力安全高效運行和可靠供應(yīng)。

　　在電改9號文中，輸配分開、區(qū)域市場均不再成為關(guān)注重點、唯一選項，但市場化方向堅定而彌新。與5號文由國務(wù)院發(fā)布相比，9號文由中共中央與國務(wù)院共同發(fā)布，更進一步體現(xiàn)出對電力體制改革的重視程度非同一般。

　　毫無疑問，作為現(xiàn)階段電力體制改革的指南，9號文承擔(dān)了頂層設(shè)計的重任。不過，在摸著石頭過河的大背景下，局部的調(diào)整和完善將是長期過程。

　　三、電力體制改革是行業(yè)發(fā)展現(xiàn)實需要

　　黨的十八屆三中全會指出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

　　電力行業(yè)雖經(jīng)多年改革，但整體上還受到政府嚴格控制，市場配置資源的作用未得到充分發(fā)揮。從入口方面看，在簡政放權(quán)背景下，能源領(lǐng)域已下放或取消多數(shù)審批權(quán)限，但總體上依然沒有改變政府審批的格局，只是更換了審批機構(gòu)。從出口方面看，發(fā)電計劃主要由政府制訂，大體上是同類機組同樣利用小時。更為核心的電價，長期受到政府嚴格管控，與供需關(guān)系、供應(yīng)成本脫鉤，存在嚴重交叉補貼。

　　在廠網(wǎng)分開、電源側(cè)實現(xiàn)多主體競爭后，行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展出現(xiàn)較大偏差，網(wǎng)源配套問題持續(xù)受到關(guān)注。新能源的超高速發(fā)展，棄水、棄風(fēng)、棄光等“三棄”問題愈演愈烈，更突顯了行業(yè)協(xié)調(diào)問題。三令五申的全額保障性收購，至今未全然落地。

　　市場化改革是全球性趨勢，上世紀80年代掀起的改革浪潮席卷了全球多數(shù)國家和地區(qū)。我國已經(jīng)成為全球電力裝機、電網(wǎng)規(guī)模最大的國家，對市場配置資源的需要強烈而迫切。近兩年來，電力體制改革取得一定進展，但在市場化的道路上還有很遠路程。

　　四、電力體制改革已在全國大面積鋪開

　　目前，電力體制改革試點已呈遍地開花之勢。

　　輸配電改革試點自深圳2014年起步，經(jīng)三次擴圍之后，目前除西藏外已基本全覆蓋。云南、貴州、安徽三地輸配電價已于2016年3月公布。日前，國家發(fā)展改革委就《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法（試行）》答記者問時透露，近期即將公布第二批12個省級電網(wǎng)的輸配電價，剩余14個省級電網(wǎng)輸配電價成本監(jiān)審的實地審核即將完成，并轉(zhuǎn)入輸配電價測算階段。

　　2015年11月9日，云南、貴州作為首批綜合電改試點獲批。2016年11月30日，國家發(fā)展改革委、國家能源局批復(fù)湖南電改綜合試點。至此，全國綜合電改試點達到21個。此外，部分單項改革試點地區(qū)如重慶市所開展的實質(zhì)上也已相當(dāng)于綜合改革試點。

　　多地電力交易中心2016年集中組建。目前，北京、廣州兩個國家級電力交易中心和全國多數(shù)省級電力交易中心已組建完成。其中，廣州、昆明、貴州、山西、重慶等采取股份制形式。國家電網(wǎng)范圍內(nèi)，還有湖北電力交易中心確定采取股份制形式，不過目前尚未完成組建。

　　配售電業(yè)務(wù)放開方面，國家發(fā)展改革委、國家能源局2016年發(fā)布通知，確定延慶智能配電網(wǎng)等105個項目為第一批增量配電業(yè)務(wù)改革試點項目，預(yù)計總投資將達到500億至1000億元。此外，全國單項售電側(cè)改革試點達到9個。

　　目前，大用戶直購電、跨省跨區(qū)競價交易、售電側(cè)零售等具有市場化特質(zhì)的電量交易已初具規(guī)模。其中，以大用戶直購電規(guī)模最大。據(jù)悉，某發(fā)電集團市場化交易電量已達到28%，交易總電量超千億千瓦時。

　　五、電力體制改革遭遇“普降電價”尷尬

　　從目前電力體制改革的實際看，無一不在行“降電價”之實。不少售電公司、工業(yè)園區(qū)甚至大打“降電價”之牌，以致不少用戶認為“改革就是降電價”“不以降價為目的的電改就是耍牛氓”！

　　最大影響因素在于供需關(guān)系。當(dāng)前，電力供應(yīng)能力遠超實際需求，這是造成降電價的主要原因。同時，地方政府的強烈“降成本”訴求，也是不可忽視的影響因素。若隨行就市，電價應(yīng)隨燃料價格上升水漲船高，但有的地方政府會采取干預(yù)措施。

　　從國家相關(guān)文件規(guī)定上，也有待調(diào)整完善之處。《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》規(guī)定，“對于符合準入條件但未選擇參與直接交易或向售電企業(yè)購電的用戶，由所在地供電企業(yè)提供保底服務(wù)并按政府定價購電”“用戶選擇進入市場后，在一定周期內(nèi)不可退出”?？梢?，對用戶并非強制要求進入市場，用戶必然只會在降價時才有進入市場的意愿；退出周期雖然有提及，但并未明確具體周期。有的地方細化文件作了規(guī)定，有的地方則未考慮此事，存在用戶隨時退出之虞。

　　是否要建立真正的市場，由供需決定價格？這是在售電側(cè)改革試點地區(qū)調(diào)研時，聽當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)人士發(fā)出的疑問。電價下行時，問題并未暴露，但燃料成本上升后使問題突顯了。實際上，這是當(dāng)?shù)貙⒄嬲氖袌鲞€心存疑慮，相信全國范圍內(nèi)并非只此一家。

　　六、電力體制改革面臨“爭權(quán)奪利”挑戰(zhàn)

　　改革必然涉及權(quán)利的調(diào)整。“爭權(quán)奪利”似乎是難以避免且長盛不衰的大戲。在某電改試點調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)夭煌块T之間的齟齬可能對電改造成深刻影響。A部門牽頭售電側(cè)零售市場改革，B部門牽頭大用戶直購電改革，成相互競爭、矛盾之勢?；蛴行姓深A(yù)市場之嫌，或有難以做大之虞，反正難以形成合力共同推進改革。而在當(dāng)?shù)仉姼膭偲鸩綍r，矛盾則主要集中于當(dāng)?shù)卣块T與電網(wǎng)企業(yè)之間。

　　近期，清華大學(xué)教授夏清關(guān)于“電改爭權(quán)”的觀點廣泛流傳，他認為電力體制改革過程中存在不能回避的三大矛盾，即各級政府不同部門間不協(xié)同，中央政府和地方政府對改革目的、手段的理解存在差異，電力企業(yè)與政府之間的博弈。應(yīng)當(dāng)說，他較為全面、中肯地概括了當(dāng)前電力體制改革的“爭權(quán)奪利”情況。

　　業(yè)內(nèi)對上一輪電力體制改革的博弈依然記憶清晰。最初擬由國家電力公司主導(dǎo)改革，后主導(dǎo)權(quán)易主，改為由當(dāng)時的國家計委牽頭。一張網(wǎng)還是多張網(wǎng)的問題成為博弈焦點，最后妥協(xié)為一個大網(wǎng)加一個小網(wǎng)。一舉實現(xiàn)廠網(wǎng)分開后，持續(xù)陷入長期博弈，改革難有更多實質(zhì)性進展。本輪改革雖較電改5號文有所調(diào)整，但逐步走向深水區(qū)的趨勢未變，且?guī)缀跞请y啃的硬骨頭，博弈決不會更輕松。比如，區(qū)域市場還是省級市場之爭從未停止過。

　　七、電力體制改革無法可依局面未改觀

　　在國務(wù)院2016年的立法計劃中，《電力法（修訂）》被列為全面深化改革急需的項目，排位在力爭年內(nèi)完成的項目之前。《電力法》1995年獲得通過、1996年開始施行，到上一輪電力體制改革時就已嚴重不適應(yīng)現(xiàn)實需要。電改5號文提出，要“適時制定和修改有關(guān)電力和電價方面的法律、法規(guī)和其他相關(guān)的行政法規(guī)”。

　　當(dāng)時，修訂《電力法》的熱情曾一度高漲。但自2008年開始，《電力法》修訂連續(xù)六年未曾列入國務(wù)院立法工作計劃。直到2014年，《電力法（修訂）》才重新列為研究項目。隨后，其重要性似乎陡漲，連續(xù)兩年列為急需項目。

　　作為能源基本法，《能源法》在2007年公開征求意見時，似乎已到了呼之欲出的程度，但同樣經(jīng)歷過山車情境。2009年和2010年登頂入列力爭年內(nèi)完成的項目，此后四年持續(xù)為二類立法計劃，2015年再次登頂為急需項目，2016年則再次跌落為預(yù)備項目。

　　發(fā)達國家的電力體制改革往往法律先行，讓法律成為引領(lǐng)、推動電力體制改革的重要手段。反觀國內(nèi)，推進電力體制改革，主要依據(jù)紅頭文件。《電力法（修訂）》《能源法》立法工作的反復(fù)，實際上已陷電力體制改革無法可依的境地。大力推進的售電側(cè)改革、配電業(yè)務(wù)放開等，已然突破“一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個供電營業(yè)機構(gòu)”的法律規(guī)定。

　　八、電力體制改革“強化監(jiān)管”力度尚弱

　　電力體制改革過程中，加強監(jiān)管是通用的經(jīng)驗和做法。美國、英國、德國、法國、俄羅斯、印度等主要國家都成立了專業(yè)化、獨立性的專門監(jiān)管機構(gòu)。我國2015年出爐的電改9號文，也特別強調(diào)了監(jiān)管。在高度濃縮的“三放開、一獨立、三強化”總體思路中，“進一步強化政府監(jiān)管”位居“三強化”之首。

　　然而，強化監(jiān)管更多還只停留在紙面上。其一，對強化監(jiān)管缺乏系統(tǒng)、深入、透徹的研究和準確、清晰、完整界定。電改六大核心配套文件中，“三放開、一獨立”均有專門的獨立對應(yīng)文件，“三強化”卻僅有零星的散落內(nèi)容。其二，實踐中監(jiān)管力量的發(fā)揮并未得到應(yīng)有的重視。地方政府主導(dǎo)的電力體制改革試點方案中，電力監(jiān)管相關(guān)的規(guī)定并不充分甚至缺失。其三，監(jiān)管機構(gòu)自身力量還遠遠不夠。國家能源局監(jiān)管派出機構(gòu)全部編制500人，平均每個?。▍^(qū)、市）僅十六七人，實際上有的電改試點地區(qū)僅寥寥數(shù)人，根本就力不從心、疲于應(yīng)付。

　　作為上一輪電力體制改革的產(chǎn)物和此前電力體制改革的主要推動力量，電力監(jiān)管機構(gòu)對電力的熟悉和了解程度為其他機構(gòu)難以比肩。但在本輪電力體制改革中，電力監(jiān)管機構(gòu)大多被邊緣化了。“強化監(jiān)管”的落地還需要另謀他途。

　　九、電力體制改革期待年內(nèi)能重點突破

　　往者已矣，來者可追。2016年已逐漸遠去，電力體制進一步改革更待今后。2016年12月14日至16日召開的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，要按照統(tǒng)籌推進、重點突破的要求加快改革步伐，更好發(fā)揮改革牽引作用。2016年12月27日，全國能源工作會議要求，以深化供給側(cè)改革為主線，堅定不移地推動能源革命向縱深發(fā)展，加快能源領(lǐng)域改革創(chuàng)新步伐，在電力、石油、天然氣行業(yè)改革實現(xiàn)新的突破。

　　電力體制改革具體如何突破，可能業(yè)界存在不同認識。觀察認為，以下兩點應(yīng)能達成共識。其一，完善規(guī)則。目前，電力交易規(guī)則還很不完善，有的試點地區(qū)還停留于初級的雙邊交易。在市場化交易電量中，大用戶直購電占比最大，部分地方今年提出了更高的電量交易目標(biāo)，但多數(shù)地方的直購電仍未擺脫“只降不升”“雙軌電價”的窠臼，并非完整意義的市場行為，再雜以或虛或?qū)?、有意無意的行政干預(yù)，市場意味就更淡了。這有待從規(guī)則上進行改進。

　　其二，評估總結(jié)。新一輪電力體制改革已進行了兩年試點，其經(jīng)驗教訓(xùn)應(yīng)該到了進行階段性總結(jié)的時候。當(dāng)前，有兩種極端觀點，或認為改革大有進展，或認為改革已經(jīng)失敗，且都不乏支持者。改革推動者美化改革成效，批判改革者苛求改革力度，可謂人之常情在所難免，因而在評估總結(jié)時很有必要引入中立的第三方，進行客觀評價。

　　總之，電力改革長路漫漫，唯待上下戮力求索。(蔣學(xué)林)