國研中心研究員張永偉：應(yīng)取消地方對新能源車企直接補貼

　　新能源汽車的補貼亂象，一直頗受業(yè)內(nèi)詬病。

　　2016年12月30日，財政部等4部委發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整新能源汽車推廣應(yīng)用財政補貼政策的通知》（以下簡稱《通知》），提出要設(shè)置中央和地方補貼上限，引導(dǎo)企業(yè)不斷提高產(chǎn)業(yè)化水平、降低生產(chǎn)成本。

　　“汽車產(chǎn)業(yè)，包括新興的電動汽車一直很受各級政府關(guān)注，這與其產(chǎn)業(yè)鏈條長、對經(jīng)濟帶動作用大有關(guān)。”國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員張永偉對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者分析。

　　張永偉分析，為發(fā)展電動汽車，地方政府出錢、出地、給市場，打造配套環(huán)境，全方位招商引資。這些政策在扶持本地產(chǎn)業(yè)、支持本地企業(yè)、市場推廣等方面起了很強的推動作用，但是其中不少做法已經(jīng)扭曲為地方保護，造成市場分割，并進而成為制約電動汽車可持續(xù)發(fā)展的重大障礙。

　　為此，張永偉建議，應(yīng)在新能源汽車產(chǎn)業(yè)中找到關(guān)鍵節(jié)點，在制度上徹底打破地方保護，盡快形成統(tǒng)一開放、有序競爭的新能源汽車市場。

　　地方保護的五大手段

　　《21世紀(jì)》：你如何評價地方政府的市場保護性措施？

　　張永偉：地方對產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行一定支持，是比較常見的做法，但過度支持就不利于產(chǎn)業(yè)和地區(qū)的長期發(fā)展。從地方出臺文件和實際實施來看，地方壁壘最嚴(yán)重的地區(qū)，往往是發(fā)展和推廣電動汽車較積極的地區(qū)。

　　積極的城市有很多措施，比如通過對2013年以來各地方政府頒布的新能源汽車推廣應(yīng)用相關(guān)政策進行分解，大致包括地方目錄和地方標(biāo)準(zhǔn)、補貼、在本地設(shè)立法人單位、技術(shù)路線和認(rèn)證等方面。

　　具體來說，首先，要求在本地設(shè)立法人單位和建立工廠。為支持電動汽車早期推廣，中央與地方財政對電動汽車企業(yè)，根據(jù)其產(chǎn)品的不同提供不同程度的補貼。早期有的純電動客車的單車補貼高達100萬元，其中地方承擔(dān)50萬元。為了不讓肥水外流，很多地方要求拿補貼的企業(yè)必須在本地注冊或本地建廠，否則不給補貼?？梢哉f，地方補貼已成為一些地方招商引資的主要手段。

　　其次，以超國標(biāo)的指標(biāo)或本地特定的技術(shù)要求設(shè)立準(zhǔn)入門檻。全國統(tǒng)一市場形成的關(guān)鍵是要有行業(yè)的全國標(biāo)準(zhǔn)，不能每個地方都有自己的標(biāo)準(zhǔn)，否則會讓生產(chǎn)企業(yè)無所適從。但一些地方為了支持本地制造的汽車，量身定制一些本地標(biāo)準(zhǔn)，以此限制外產(chǎn)汽車進入本地市場。如有的地方以采用高于國標(biāo)的指標(biāo)為本地市場準(zhǔn)入門檻，名義上是為了選擇更優(yōu)的產(chǎn)品，但由于地方指標(biāo)帶有明顯的傾向性，實則是為本地企業(yè)量身定制，也剝奪了消費者的選擇權(quán)。還有的地方在國標(biāo)的基礎(chǔ)上另行增加一些技術(shù)指標(biāo)，由于汽車產(chǎn)品改動周期相對較長，在一定程度上限制了一些廠商的進入。各地標(biāo)準(zhǔn)不同，不僅導(dǎo)致單一產(chǎn)品很難形成規(guī)?；?，而且也必然造成充電設(shè)施不能互聯(lián)互通，讓電動汽車消費變得更加不方便。

　　第三，對外地企業(yè)在本地拿補貼設(shè)置障礙。有些城市，盡管公布了新能源汽車有關(guān)的補貼支持政策，但是沒有配套政策細則或者臨近推廣應(yīng)用期結(jié)束才發(fā)布細則，讓外地企業(yè)無法實際操作只能放棄，而本地企業(yè)則可以暗地里享受地方補貼。

　　第四，要求采購本地零部件企業(yè)產(chǎn)品。一些城市在政策中明確提出，對要獲得補貼的新能源汽車必須配套本地零部件企業(yè)的產(chǎn)品。車企為推銷汽車而不得不進行配套，增加了調(diào)試和測試時間和費用不說，在當(dāng)前新能源汽車安全檢測體系不完善的情況下，倉促更換零部件也容易出現(xiàn)安全隱患。

　　第五，變相設(shè)立地方目錄。盡管國家明確提出不得設(shè)立地方目錄和地方標(biāo)準(zhǔn)，但實際上地方目錄和地方標(biāo)準(zhǔn)是地方政府限制準(zhǔn)入的最直接手段。一方面可以通過提高地方標(biāo)準(zhǔn)，對產(chǎn)品提出更高的質(zhì)量要求，讓企業(yè)望而卻步；但另一方面，也掐斷了合法的外來者進入本地市場的機會。有些地方雖然明里取消了目錄，但仍對新能源汽車采取備案制，對企業(yè)提出的要求包括在本地注冊或者委托銷售機構(gòu)，設(shè)立4S店，銷售指標(biāo)等具體要求。但備案過程繁瑣，周期較長，且只有備案通過的才可以在本地銷售，也等同于地方目錄的效果。

　　防止積分政策被扭曲

　　《21世紀(jì)》：《通知》提出，對地方財政補貼的上限做出限制，不得超出中央財政單車補貼的一半。對此，你如何評價？

　　張永偉：這是一種改進。中央財政已明確從2016年開始逐步減少補貼，到2020年不再提供補貼。基于電池等電動汽車技術(shù)進步，整車成本已在大幅大降，電動汽車應(yīng)盡早地由依賴補貼轉(zhuǎn)向市場驅(qū)動?？紤]到長期補貼必然會帶來騙補和產(chǎn)品定價扭曲等問題，更重要的是，地方保護的根源又都與地方補貼有關(guān)。

　　因此，建議未來可以取消地方對汽車廠商的直接補貼，斬斷地方保護根源。地方資金支持主要用于構(gòu)建良好的新能源汽車應(yīng)用環(huán)境，如支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、補貼電費、停車費等，將資金真正用于新能源汽車使用者。如果說政府對消費者進行補貼可能會因為增加人手等而導(dǎo)致政府部門不愿做，可考慮引入銀行等金融機構(gòu)，政府把錢交給銀行，消費者提供相應(yīng)的信息就可直接從銀行獲得補貼，政府則對銀行進行監(jiān)管。這樣效率會大大提升。

　　《21世紀(jì)》：《“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出，研究實施新能源汽車積分管理制度。對此，你認(rèn)為應(yīng)如何防治這一制度異化為地方保護的新工具？

　　張永偉：在國補、地補減少直到取消的情況下，比較現(xiàn)實的配套跟進措施就是實行積分管理辦法，以此來讓燃油車企業(yè)給新能源車企業(yè)提供交叉補貼，政府財政得以解放，對車企的激勵與約束方向更加明確。

　　在研究積分管理辦法時，要特別注意防止積分管理被扭曲為新的地方保護措施，特別是一些有汽車整車廠的地方，為了讓本地車廠達到積分要求，很可能會因此限制外地產(chǎn)品銷售。因此，要在積分管理辦法中制定相應(yīng)的處罰措施。

　　《21世紀(jì)》：《通知》提出，不得設(shè)置或變相設(shè)置障礙限制外地品牌車輛及零部件、外地充電設(shè)施建設(shè)、運營企業(yè)進入本地市場。對此，你有何具體建議？

　　張永偉：汽車產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和充電設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)是形成全國統(tǒng)一大市場的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)，不同企業(yè)可以有不同的技術(shù)選擇，但必須遵守統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)要求。在這方面，應(yīng)對地方政府提出強制性要求。在這些底層標(biāo)準(zhǔn)上，不應(yīng)再允許地方在國家標(biāo)準(zhǔn)之外出臺和實施地方性標(biāo)準(zhǔn)。要防止在電動汽車領(lǐng)域出現(xiàn)手機行業(yè)發(fā)生的充電不兼容等情況。

　　應(yīng)將鼓勵地方和企業(yè)先行先試與建立全國統(tǒng)一市場、實現(xiàn)互聯(lián)互通有機結(jié)合起來，不能讓先行成為統(tǒng)一的障礙。應(yīng)進一步改革汽車行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)制定和形成機制，增加產(chǎn)學(xué)研多方參與性和不同方面的代表性，確保制定過程的透明度，防止利益串通，防止政府被少數(shù)企業(yè)綁架，防止閉門造車導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)脫離實際。

　　應(yīng)調(diào)整汽車生產(chǎn)環(huán)節(jié)稅負

　　《21世紀(jì)》：地方保護的背后也反映出不合理的稅制問題，這是滋生地方保護的根源。你對有關(guān)的稅制改革怎么看？

　　張永偉：汽車行業(yè)之所以受到地方重視原因之一，就是我國對汽車采用生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，一個汽車廠一旦在一個地方落地或者擴大產(chǎn)能，對地方稅收貢獻非常大。

　　據(jù)初步統(tǒng)計，地方政府能從汽車制造環(huán)節(jié)獲得21%的稅收，在使用環(huán)節(jié)獲得7%的稅收。這種重生產(chǎn)環(huán)節(jié)、輕使用環(huán)節(jié)的征稅制度加劇了地方對本地生產(chǎn)的要求。

　　而在發(fā)達國家正好相反，其汽車產(chǎn)業(yè)的稅收，購買環(huán)節(jié)的稅費只占整體稅收的30%，而保有和應(yīng)用環(huán)節(jié)則要占70%，因此這些國家的各級政府更多地是支持在本地銷售而不是在本地生產(chǎn)。

　　我國在汽車生產(chǎn)購置環(huán)節(jié)的稅種包括增值稅、消費稅、車輛購置稅等，在使用環(huán)節(jié)只有車船稅和成品油消費稅，且都非常低。建議逐步提高汽車使用和保有環(huán)節(jié)稅負，降低生產(chǎn)和購買環(huán)節(jié)稅負，從而削弱地方引進和保護本地企業(yè)的動力。

　　《21世紀(jì)》：為了確保現(xiàn)有政策落實，你認(rèn)為應(yīng)制定什么樣的問責(zé)制度？

　　張永偉：可行的跟進辦法，是將要求進一步細則化，并加強監(jiān)管和問責(zé)。如對地方政府涉及市場準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等方面有違反市場公平競爭的，應(yīng)當(dāng)給予包括經(jīng)濟、行政方面的處罰，并向社會公示，同時將此類事項納入對黨政干部的問責(zé)體系。（記者 王爾德）