“十三五”：能源行業(yè)供給側(cè)改革是主線

近期，中共中央政治局常委、國務(wù)院總理、國家能源委員會主任李克強(qiáng)主持召開國家能源委員會會議，審議通過《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，部署推進(jìn)相關(guān)工作。這是時隔兩年后，新一屆國家能源委召開的第二次會議（2014年4月首次會議）。由國家能源委專題討論能源規(guī)劃，凸顯能源行業(yè)地位，以及能源戰(zhàn)略規(guī)劃的重要性。

2003年至2015年各品種發(fā)電量變化

過去30年，國家能源戰(zhàn)略以增加供給、滿足需求為主，表現(xiàn)為煤電油氣等傳統(tǒng)能源項目大干快上，產(chǎn)能快速擴(kuò)張、能源消費大幅增加、生態(tài)環(huán)境問題突出、管理體制與市場機(jī)制僵化、能源政策不斷搖擺、能源戰(zhàn)略導(dǎo)向不明。

時過境遷，我國已是世界能源生產(chǎn)和消費大國，具有世界上最大的能源體系、最大的能源市場、最大的能源網(wǎng)絡(luò)。如果延續(xù)舊有發(fā)展模式，已經(jīng)不可持續(xù)?；诖?，能源供給側(cè)改革應(yīng)該是未來工作的主線。這包括改革能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)、改革能源體制機(jī)制、加快技術(shù)創(chuàng)新，目標(biāo)是構(gòu)建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系，降低能源系統(tǒng)成本、提高能源創(chuàng)新水平、提高能源系統(tǒng)效率、提高國民經(jīng)濟(jì)競爭力。在這一目標(biāo)指引下，我們不得不調(diào)整能源產(chǎn)業(yè)這艘大船的航向。

存量控制煤炭消費

增量做大清潔能源規(guī)模

我國已經(jīng)向國際社會承諾，2020年非化石能源消費比重達(dá)到15%左右。加快清潔能源開發(fā)利用和化石能源清潔利用是兩大核心任務(wù)。

15%是一個約束指標(biāo)，實現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑是加快發(fā)展水電、風(fēng)電、光伏等清潔能源，嚴(yán)控煤電裝機(jī)，即在嚴(yán)控存量化石能源消費增加基礎(chǔ)上，增量市場上做大可再生能源比重。

以非化石能源消費占比15%為基準(zhǔn)，相關(guān)行業(yè)研究認(rèn)為，2020年非化石能源發(fā)電裝機(jī)達(dá)到7.7億千瓦，裝機(jī)占比提高到39%，發(fā)電量占比提高到31%；天然氣發(fā)電裝機(jī)達(dá)到1.1億千瓦；煤電裝機(jī)控制在11億千瓦以內(nèi)，裝機(jī)占比降至55%左右。

分能源品種看，水電經(jīng)過近年的大規(guī)模開發(fā)利用，常規(guī)水電裝機(jī)已經(jīng)超過3億千瓦。在生態(tài)保護(hù)、移民等問題制約下，水電開發(fā)成本高、周期長，西南地區(qū)還面臨嚴(yán)重的棄水問題，水電新增裝機(jī)增速將大幅下滑。按照電力“十三五”規(guī)劃，“十三五”期間新增投產(chǎn)約4000萬千瓦，年均新增裝機(jī)只有800萬千瓦，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于“十二五”期間年均2000萬千瓦的增長速度。

在經(jīng)過“十二五”的高速發(fā)展階段后，以風(fēng)電、光伏為代表的清潔能源仍有較大的發(fā)展空間。根據(jù)初步明確的“十三五”可再生能源發(fā)展目標(biāo)，到2020年風(fēng)電裝機(jī)確保達(dá)到2.1億千瓦以上，如果條件許可，力爭達(dá)到2.5億千瓦；太陽能發(fā)電確保達(dá)到1.1億千瓦以上，如果條件許可，力爭達(dá)到1.5億千瓦。其中，光熱發(fā)電力爭達(dá)到500萬千瓦。

從政策的出發(fā)點來看，國家為新能源設(shè)立了底線目標(biāo)和較高目標(biāo)，規(guī)劃目標(biāo)具有預(yù)期性，并非約束性指標(biāo)。技術(shù)進(jìn)步、成本降低是新能源產(chǎn)業(yè)的主要驅(qū)動力，隨著新能源競爭力不斷提高，發(fā)展規(guī)模和空間將不受限制。從政策導(dǎo)向上，國家明確提出2020年實現(xiàn)風(fēng)光電平價上網(wǎng)，新能源財政補(bǔ)貼政策逐步退坡，實際是倒逼新能源產(chǎn)業(yè)參與市場競爭。

煤炭消費和煤電產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)格管控，且與新能源是此消彼長的關(guān)系。目前，我國煤炭消費量占世界47%，承受較大的國際壓力。在能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和應(yīng)對氣候變化的壓力下，煤炭消費面臨更為嚴(yán)格的限制，占煤炭消費量一半的煤電產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能擴(kuò)張的閘門被關(guān)閉。按照國家政策，在核準(zhǔn)、在建的煤電項目被“取消或暫緩核準(zhǔn)、暫緩建設(shè)”，預(yù)計“十三五”期間取消和推遲煤電建設(shè)項目1.5億千瓦以上，煤電裝機(jī)規(guī)?？刂圃?1億千瓦以內(nèi)，在電源結(jié)構(gòu)中占比降至55%。

石油和天然氣消費在經(jīng)濟(jì)放緩的格局下，主動進(jìn)入下行區(qū)間。與石油不同，天然氣作為清潔能源，從政策導(dǎo)向仍是鼓勵發(fā)展，鼓勵天然氣發(fā)電、天然氣調(diào)峰。國家鼓勵在華北、華東、南方、西北等地區(qū)建設(shè)一批天然氣調(diào)峰電站；支持煤層氣、高爐煤氣發(fā)電，推廣應(yīng)用分布式氣電，重點發(fā)展熱電冷多聯(lián)供。“十三五”期間，預(yù)計新增投產(chǎn)5000萬千瓦，2020年達(dá)到1.1億千瓦以上。按照天然氣發(fā)電利用3000個小時測算，燃?xì)獍l(fā)電量3300億千瓦時，需要匹配天然氣資源量660億立方米左右，屆時將與城市燃?xì)狻⒐I(yè)用氣三分天下。

不破不立

主動適應(yīng)市場化改革

從“十五”啟動的第一輪電力體制改革，到“十一五”重點推動的油氣價格機(jī)制改革，再到當(dāng)前正在推進(jìn)的第二輪電力體制改革，改革貫穿能源產(chǎn)業(yè)全過程。改革的背景不同、改革的目標(biāo)不同，改革的執(zhí)行方式也不相同。

如，2008年啟動的成品油定價機(jī)制的目的是理順國內(nèi)外市場、供需反應(yīng)價格信號，使得油氣價格改革走在能源行業(yè)前列?，F(xiàn)階段，油氣市場化改革除深化價格改革之外，還將集中在礦權(quán)改革、油氣管網(wǎng)改革、油氣流通領(lǐng)域改革、國有油氣企業(yè)改革、油氣立法改革等方面。

國務(wù)院總理李克強(qiáng)在國家能源委會議上強(qiáng)調(diào)，要深入推進(jìn)能源市場化改革，通過簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)和改革油氣礦權(quán)制度、理順電力輸配環(huán)節(jié)等，在深化能源國企改革的同時，積極支持民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入能源領(lǐng)域。完善鼓勵分布式能源發(fā)展的機(jī)制和政策，理順能源價格體系，還原能源商品屬性，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，構(gòu)建公平競爭的能源市場體系。

概而言之，“十三五”及今后能源市場化改革集中在能源價格、能源準(zhǔn)入、能源管理三個方面。能源價格改革的本質(zhì)是解除行政管制、供需形成價格，建立充分競爭、自由進(jìn)退的能源市場。目前，煤炭、油氣價格改革走在前列，電力體制改革、電價形成機(jī)制改革是“十三五”時期的重要工作。

能源準(zhǔn)入改革是指打破行政壟斷、自然壟斷，給社會資本參與能源投資、建設(shè)、運營的平等機(jī)會，充分調(diào)動全社會資源，提高油氣、煤電產(chǎn)業(yè)市場活躍度。

能源管理改革則意味著中央政府部門主動削權(quán)、自我革命，將能源投資、價格、交易的權(quán)力交給市場。在地方政府的管理方式上，應(yīng)該打破固有利益和傳統(tǒng)發(fā)展思路，主動適應(yīng)市場化改革和能源清潔化大勢。如，一些地方政府為保護(hù)本地傳統(tǒng)煤電企業(yè)發(fā)展，拒絕接受外送清潔水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電，即便外送水電價格大大低于本地煤電價格；為保證本地油氣企業(yè)生存空間，放緩電能替代的步伐；一些資源省份仍在核準(zhǔn)審批煤礦，不顧生態(tài)環(huán)境問題和能源市場趨勢；一些地區(qū)仍將集中式能源發(fā)展作為主要形態(tài)，尚未意識到分散式能源發(fā)展的優(yōu)勢。

（作者為能源行業(yè)研究員、《能源觀察》創(chuàng)辦人）