吳舜澤：準(zhǔn)確把握“十三五”環(huán)保規(guī)劃定位和基本特征

“十三五”時(shí)期，我國面臨全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)，環(huán)境保護(hù)的外部條件和內(nèi)部動(dòng)力發(fā)生重大變化，國務(wù)院要求的規(guī)劃定位發(fā)生重大變化，其承載內(nèi)容、邊界和基本特征也不同以往，具有其特殊性，也具有重大意義。

《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)是我國編制的第九個(gè)五年環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，與以往的五年規(guī)劃相比，需要站在歷史維度、小康節(jié)點(diǎn)，需要把握其7個(gè)方面的定位和基本特征，堅(jiān)持戰(zhàn)略思維，瞄準(zhǔn)問題，突出重點(diǎn)，做好統(tǒng)籌謀劃，搞好規(guī)劃實(shí)施。

1統(tǒng)籌部署加快補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板的總體規(guī)劃

黨的十八大提出的2020年全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民主、法制、文化和資源環(huán)境等6個(gè)方面，其中生態(tài)環(huán)境是全面建成小康社會(huì)的突出短板。習(xí)近平總書記指出，“小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是關(guān)鍵”，“必須全力做好補(bǔ)齊短板這篇大文章”。“十三五”期間，我們不能一方面經(jīng)濟(jì)指標(biāo)高歌猛進(jìn)，另一方面生態(tài)環(huán)境卻仍然不堪重負(fù)，必須加快補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板，以提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心做好“十三五”期間生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

黨的十八屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》(以下簡稱《建議》)對小康社會(huì)的環(huán)境目標(biāo)要求進(jìn)行了進(jìn)一步明確，即“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”。《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)將此目標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體目標(biāo)來統(tǒng)籌進(jìn)行生態(tài)環(huán)保工作的全面部署。因此，《規(guī)劃》首先是一個(gè)集中各方面力量，統(tǒng)籌部署好如何補(bǔ)齊短板的規(guī)劃，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，是各項(xiàng)規(guī)劃中的重中之重，具有緊迫性和重要性。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平提高，社會(huì)公眾的環(huán)境訴求明顯提升，環(huán)境質(zhì)量改善成為難度最大但必須采取綜合措施確保完成的任務(wù)。這也要求《規(guī)劃》出實(shí)招，多用力，硬碰硬，實(shí)打?qū)?，從補(bǔ)足短板上多謀劃措施，把握環(huán)境質(zhì)量只能更好、不能變差、不能退步的基本要求，統(tǒng)籌設(shè)立小康社會(huì)環(huán)境目標(biāo)指標(biāo)，處理好長期目標(biāo)和短期攻堅(jiān)的關(guān)系，加大綜合治理力度，提高社會(huì)公眾環(huán)境質(zhì)量的獲得感。

2發(fā)揮政府作用促進(jìn)《綱要》實(shí)施的重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃

《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》是國務(wù)院常務(wù)會(huì)審議、國務(wù)院發(fā)布的最高等級的20余項(xiàng)重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃之一,是貫徹落實(shí)《綱要》的有力支撐?！兑?guī)劃》與《綱要》第一次做到了同時(shí)編制、同年審批、同步實(shí)施，符合側(cè)重發(fā)揮政府作用、作為《綱要》實(shí)施的重要抓手的基本定位。

《規(guī)劃》研究編制與《綱要》的內(nèi)容保持緊密銜接，實(shí)際上是一個(gè)系統(tǒng)的落實(shí)，充分體現(xiàn)和具體化《綱要》的部署與要求。除第十篇加快改善生態(tài)環(huán)境(42~48章重點(diǎn)納入)外，還涉及到《綱要》第一篇(指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)與發(fā)展理念)、第四篇(推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)、化肥農(nóng)藥零增長、廢棄物循環(huán)利用、休耕輪作等)、第五篇(優(yōu)化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系中的綠色制造、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造)、第七篇(構(gòu)筑現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)中的低碳交通、控制煤炭、能源升級、油品升級、維持基本生態(tài)用水)、第八篇(推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中的以環(huán)境資源承載力調(diào)控城市、農(nóng)村環(huán)境綜合整治)、第九篇(推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的區(qū)域戰(zhàn)略、京津冀協(xié)同、長江經(jīng)濟(jì)帶、海洋環(huán)境)、第二十篇(強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施保障)等內(nèi)容。

五中全會(huì)《建議》涉及綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)部分共約2100字左右，《綱要》拓展到6000左右，《規(guī)劃》約為4.6萬字左右，可以看出這實(shí)際上是一個(gè)步步深化、細(xì)化、落實(shí)和落地的過程。

3落實(shí)新發(fā)展理念推動(dòng)綠色發(fā)展的系統(tǒng)規(guī)劃

按照“重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃是落實(shí)新發(fā)展理念的重要體現(xiàn)”要求，《規(guī)劃》緊緊圍繞“五位一體”總體布局，貫徹落實(shí)五大發(fā)展理念，以五大發(fā)展理念引領(lǐng)研究編制工作，實(shí)際上是以新發(fā)展理念指導(dǎo)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的戰(zhàn)略安排。

《規(guī)劃》以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、科技攻關(guān)、技術(shù)政策、標(biāo)準(zhǔn)體系促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展，推進(jìn)綠色化與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)深度融合;突出落實(shí)國家綠色發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)化生態(tài)空間管控，以四大板塊、京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶等體現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展;以“一帶一路”、國際合作推動(dòng)開放發(fā)展，以全面小康、城鄉(xiāng)均衡、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)產(chǎn)品等體現(xiàn)共享發(fā)展。同時(shí)，把五大發(fā)展理念真正落實(shí)到環(huán)保工作中去，以創(chuàng)新突破瓶頸，以協(xié)調(diào)促進(jìn)平衡，以綠色補(bǔ)缺生態(tài)，以開放加強(qiáng)融合，以共享激發(fā)動(dòng)力，貫徹落實(shí)好新發(fā)展理念。

《規(guī)劃》是國務(wù)院印發(fā)實(shí)施的重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，必須按照“圍繞綠色發(fā)展，編制生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”的要求，充分反映習(xí)近平總書記的重要講話精神、黨中央國務(wù)院關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新要求。《規(guī)劃》充分落實(shí)五中全會(huì)精神，尤其是關(guān)于綠色發(fā)展的若干主要任務(wù)與要求，逐字逐句予以落實(shí),以綠色發(fā)展理念為引領(lǐng)，與《綱要》內(nèi)容緊密銜接，統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各方面、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性、整體性、一體化思維。

長期以來，我國經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境代價(jià)過高。國際經(jīng)驗(yàn)也表明，發(fā)達(dá)國家改善環(huán)境質(zhì)量，70%以上靠產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步。這體現(xiàn)了源頭預(yù)防、減少資源能源消耗、構(gòu)建節(jié)約環(huán)保的國民經(jīng)濟(jì)體系對于環(huán)境保護(hù)工作的極端重要性和有效性?！兑?guī)劃》特別將強(qiáng)化源頭防控、夯實(shí)綠色發(fā)展基礎(chǔ)作為第一位的任務(wù)，體現(xiàn)了發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的辯證統(tǒng)一關(guān)系，體現(xiàn)了關(guān)于環(huán)境保護(hù)問題的認(rèn)識論新成果，也體現(xiàn)了解決環(huán)境問題著眼點(diǎn)的方法論。

基于此，《規(guī)劃》著力強(qiáng)化環(huán)境宏觀政策調(diào)控，堅(jiān)持預(yù)防優(yōu)先，突出前端引導(dǎo)，將環(huán)境預(yù)防體系做成“硬措施”，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)從末端治理向前端延伸，加強(qiáng)前端能源資源消耗協(xié)同控制，著力推動(dòng)構(gòu)建節(jié)約環(huán)保的國民經(jīng)濟(jì)體系，以綠色消費(fèi)倒逼綠色生產(chǎn)革命，做大綠色發(fā)展的“環(huán)境紅利”，解決環(huán)保工作長期以來被動(dòng)、滯后的問題。

《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)綠色富國綠色惠民，突出環(huán)境空間分級管控，把握底線要求，提出紅線要求，明確上限要求，積極推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，做好發(fā)展必綠色與綠色即發(fā)展兩個(gè)層面設(shè)計(jì)部署，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。

4強(qiáng)化污染防治與生態(tài)保護(hù)協(xié)同聯(lián)動(dòng)的大規(guī)劃

對照五中全會(huì)《建議》，按照國家規(guī)劃體系總體安排，《規(guī)劃》內(nèi)容要點(diǎn)為：實(shí)施山水林田湖生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程，開展大規(guī)模國土綠化行動(dòng)，構(gòu)建生態(tài)廊道與生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，全面提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性與服務(wù)功能。以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，實(shí)施工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)排放計(jì)劃，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。

因此，《規(guī)劃》內(nèi)容要點(diǎn)以加大環(huán)境治理力度和筑牢生態(tài)安全屏障為兩方面重點(diǎn)，相較以前規(guī)劃，應(yīng)承載更多的內(nèi)容，規(guī)劃范圍更大，視角有所拓展，這體現(xiàn)了跨部門國家規(guī)劃的屬性，有利于形成規(guī)劃合力，增強(qiáng)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和有效性。

《規(guī)劃》相比以往規(guī)劃的重大變化，就是加強(qiáng)了生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容，在大幅度增加生態(tài)保護(hù)目標(biāo)、指標(biāo)、任務(wù)要求的同時(shí)，堅(jiān)持“山水林田湖生命共同體”理念，強(qiáng)化污染防治與生態(tài)保護(hù)聯(lián)動(dòng)協(xié)同,專章提出7方面重點(diǎn)任務(wù)，要求系統(tǒng)推進(jìn)森林、草原、河流、湖泊、濕地等重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，擴(kuò)大生態(tài)產(chǎn)品供給，提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和服務(wù)功能，并明確提出國家生態(tài)安全屏障保護(hù)修復(fù)等14項(xiàng)山水林田湖生態(tài)工程，著力維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)健康安全。

《規(guī)劃》充分銜接發(fā)改、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土、水利、住建等部門關(guān)于生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的工作，強(qiáng)調(diào)保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，以“兩屏三帶”及大江大河重要水系為骨架，以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生物多樣性保護(hù)等為平臺(tái)，構(gòu)建國家生態(tài)安全格局,統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測評估和統(tǒng)一信息發(fā)布。統(tǒng)籌考慮生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)、國土綠化、生態(tài)治理、城鄉(xiāng)綠地系統(tǒng)與山水林田湖生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，系統(tǒng)推進(jìn)森林、草原、濕地等重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與修復(fù)。擴(kuò)大生態(tài)空間，增加生態(tài)流量，提高承載能力，提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和服務(wù)功能。

5呼應(yīng)水氣土三個(gè)計(jì)劃并進(jìn)一步做實(shí)的綜合規(guī)劃

《規(guī)劃》編制面臨一個(gè)與以前不同的情況，就是大氣、水、土壤污染防治三大行動(dòng)計(jì)劃在《規(guī)劃》研究編制前期相繼出臺(tái)，其中水和土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃基本與“十三五”規(guī)劃期相同(“大氣十條”到2017年底)。如何在保持基本任務(wù)、要求一致的情況下形成“十三五”規(guī)劃自身特質(zhì)，如何在繼承“大氣十條”、“水十條”、“土十條”的基礎(chǔ)上有深化、創(chuàng)新和發(fā)揚(yáng)，是《規(guī)劃》編制研究必須要充分考慮的事項(xiàng)。

全面建成小康社會(huì)攻堅(jiān)期，不能平均用力，發(fā)力要穩(wěn)準(zhǔn)狠，《規(guī)劃》這一焦點(diǎn)就在大氣、水、土污染防治和質(zhì)量改善。這是當(dāng)前環(huán)境形勢和“十三五”需求的必然要求，也使“十三五”規(guī)劃面臨著一個(gè)前所未有的新難題，就是如何保持與已經(jīng)出臺(tái)的大氣、水等污染防治行動(dòng)計(jì)劃相一致并有所錯(cuò)位、有所差異。

分析來看，“大氣十條”、“水十條”、“土十條”都是從各類治理任務(wù)著手展開，不少政策措施要求還具有一定的共性，但尚未在文本體例中充分展示分區(qū)域分流域的差異化要求。因此，《規(guī)劃》在總結(jié)評估相關(guān)工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國環(huán)境形勢日益分異的特征要求，對水、氣污染防治和環(huán)境質(zhì)量改善任務(wù)均按照分區(qū)域分流域的層級結(jié)構(gòu)進(jìn)行歸納總結(jié)。其中，大氣以京津冀、長三角、珠三角為主維度分別展開，水從幾大流域分別提出要求。同時(shí)，大氣方面輔以質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理、重污染天氣預(yù)警、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，水輔以控制單元管理和各類型水體治理要求，這既保持了“大氣十條”、“水十條”的精髓，也避免了重復(fù)，還使環(huán)境質(zhì)量管理成為一個(gè)體系，使分區(qū)分類要求更加明確、具體和落地。

目前來看，“十三五”《規(guī)劃》和三大行動(dòng)計(jì)劃相輔相成、錯(cuò)位表述、相互呼應(yīng)，并將三大行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施過程中的一些跟進(jìn)要求予以統(tǒng)籌，實(shí)際上形成了以三大行動(dòng)計(jì)劃為重點(diǎn)，做深做細(xì)做實(shí)環(huán)境質(zhì)量管理，切實(shí)把大氣、水、土壤三大污染防治行動(dòng)計(jì)劃變成操作性強(qiáng)的“施工圖”的規(guī)劃編制總體思路。

6部署改革任務(wù)、厘清改革主線的標(biāo)本兼治規(guī)劃

黨的十八大以來，國家將加強(qiáng)治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)作為生態(tài)文明體制改革的主要目標(biāo)，部署了一系列改革環(huán)境基礎(chǔ)治理制度的重大措施。五中全會(huì)《建議》提出了“實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”。因此，《規(guī)劃》將這部分內(nèi)容作為一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)提出，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，突出并固化近年來一系列重大思想、理念、戰(zhàn)略，以規(guī)劃部署改革，以改革推進(jìn)落實(shí)規(guī)劃。

我們考慮，“十三五”期間，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域改革的力度、效果都會(huì)很大，也是加快補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板的治本之策，需要作為規(guī)劃的一項(xiàng)“硬任務(wù)”、“硬制度”，而不是像以往《規(guī)劃》那樣作為保障措施?！兑?guī)劃》必須充分落實(shí)生態(tài)文明體制改革總體方案及配套政策制度精神，目標(biāo)導(dǎo)向在于推動(dòng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，矯治長期以來發(fā)展強(qiáng)保護(hù)弱、一撥人搞發(fā)展另外一撥人搞保護(hù)的不正確理念、認(rèn)識、行為方式、組織機(jī)制、制度體系等，系統(tǒng)重構(gòu)生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)制度。

黨的十八大以來，各項(xiàng)改革措施尤其是生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施密集出臺(tái)，《規(guī)劃》統(tǒng)籌部署了生態(tài)環(huán)境治理制度改革，特別是對政府、企業(yè)、公眾、法治、市場等主體或領(lǐng)域角度進(jìn)行了梳理，體現(xiàn)了邏輯關(guān)系和目標(biāo)導(dǎo)向。以環(huán)保督察巡視、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、離任審計(jì)、損害責(zé)任追究等落實(shí)地方黨委政府環(huán)境責(zé)任，以排污許可、環(huán)境司法、損害賠償?shù)嚷鋵?shí)企業(yè)主體責(zé)任，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)市場體系，強(qiáng)化綠色金融等市場激勵(lì)機(jī)制，健全環(huán)境信息公布制度，保障公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)，形成政府、企業(yè)、公眾多元共治的治理體系。

7頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)性與具體落地可操作性兼具的五年規(guī)劃

“十三五”期間，國家縮減專項(xiàng)規(guī)劃的數(shù)量，因此必須站在國家的角度，堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，按照重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃提出的“新、準(zhǔn)、高、深、實(shí)”5個(gè)方面要求，對我國“十三五”時(shí)期的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行總體設(shè)計(jì)。一些十分重要、以前有專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)一步細(xì)化支撐的內(nèi)容，可能這次就必須通過《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》這一上位規(guī)劃實(shí)現(xiàn)。因此，《規(guī)劃》實(shí)際上具有總體性和實(shí)施性兩方面的要求，一些事關(guān)引領(lǐng)全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、指導(dǎo)地方編制相應(yīng)規(guī)劃的要求應(yīng)該具體、詳細(xì)。目前，《規(guī)劃》文本字?jǐn)?shù)為4.6萬余字，是“十二五”規(guī)劃1.8萬字的數(shù)倍，這實(shí)際上就有這方面因素的考慮，也體現(xiàn)了可操作性的導(dǎo)向。

同時(shí)，目前對規(guī)劃實(shí)施情況日益關(guān)注，中辦、國辦還第一次就五年規(guī)劃實(shí)施機(jī)制專門發(fā)文，因此《規(guī)劃》特別強(qiáng)調(diào)可實(shí)施性，增加了很多專欄，對不少地方進(jìn)行了差異化落地點(diǎn)名，列出了控制單元等清單名稱，這是環(huán)境質(zhì)量改善的必要要求。

《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)針對性，提出的每一個(gè)目標(biāo)、每一項(xiàng)任務(wù)、每一條措施都力爭針對突出問題，落實(shí)到具體區(qū)域流域，精準(zhǔn)發(fā)力?！兑?guī)劃》強(qiáng)調(diào)可行性，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、客觀規(guī)律和老百姓需求，提出可行、可達(dá)、可能的目標(biāo)任務(wù)和政策。

《規(guī)劃》研究編制的同時(shí)也同步謀劃部署了規(guī)劃實(shí)施?！兑?guī)劃》編制出臺(tái)與目標(biāo)指標(biāo)任務(wù)分解同步推進(jìn)，其中2016年度環(huán)保約束性指標(biāo)已經(jīng)下達(dá)，五年環(huán)保約束性指標(biāo)計(jì)劃已經(jīng)編制完成，各斷面、各單元、各城市環(huán)境保護(hù)要求已經(jīng)基本落實(shí)，這是在傳統(tǒng)的規(guī)劃導(dǎo)向性要求基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化落地的新成果。

作者系環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長