中國大部分能源規(guī)劃不是真正的產(chǎn)業(yè)政策

　　基于“市場(chǎng)失靈——政府介入”的基本方法論范式，要不要有產(chǎn)業(yè)政策的答案似乎是肯定的。

　　以能源行業(yè)為例。相對(duì)于其他行業(yè)，能源領(lǐng)域各種安全、環(huán)境、社會(huì)公共目標(biāo)交織，競(jìng)爭(zhēng)程度更加有限。

　　但，目前國內(nèi)能源領(lǐng)域廣泛存在的政府干預(yù)(以政府規(guī)劃、通知、規(guī)定為主要形式)，是否屬于產(chǎn)業(yè)政策范疇，其實(shí)還值得商榷。探討應(yīng)該如何改造似乎更有價(jià)值。

　　中國大部分能源規(guī)劃與文件規(guī)定不是產(chǎn)業(yè)政策

　　過去的能源規(guī)劃與政府對(duì)行業(yè)的“指導(dǎo)”與管控(通常以政府規(guī)定或者通知的形式)，經(jīng)過很多年的發(fā)展，形成了自身的一套方法論，甚至是語言范式與修辭。

　　典型的就是對(duì)各種電源發(fā)展的抽象形容詞界定(比如煤炭要優(yōu)化、這個(gè)要大力、那個(gè)要積極、其他要審慎)、對(duì)地區(qū)與能源品種的所謂“定位”(比如能源基地建設(shè))，對(duì)給定需求的供給方案的安排(比如2020年需求是個(gè)多大的“盤子”)與控制。落實(shí)到具體的工作層面，那么就是各種能源項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)、布局與時(shí)序等。

　　這種范式很像“戰(zhàn)場(chǎng)指揮官”或者“交通警察”，具有“振臂一呼、應(yīng)者云集”的本領(lǐng)，所以也有“全國一盤棋”一說，而缺乏作為集體目標(biāo)所必須的機(jī)制去激勵(lì)相容的實(shí)現(xiàn)。

　　這些內(nèi)容在筆者看來，似乎并不屬于產(chǎn)業(yè)政策的范疇，而是試圖在組織或者控制市場(chǎng)，取消獨(dú)立市場(chǎng)主體的決策權(quán)，伴隨著巨大的扭曲與缺乏足夠依據(jù)的干預(yù)。它可能存在著多種問題。

　　問題之一，政府設(shè)計(jì)可能與相關(guān)利益群體的激勵(lì)嚴(yán)重不相容。

　　沒有地區(qū)與能源品種甘愿被“定位”為限制發(fā)展區(qū)，煤炭也不會(huì)愿意被“定位”為“落后的能源”。這也是形容詞之所以抽象的原因。

　　如果沒有對(duì)規(guī)劃過程中各種利益集團(tuán)潛在的“利益沖突”(critical competing interest)的有效考量，那么規(guī)劃就無法得到預(yù)期的結(jié)果。

　　不考慮這種利益沖突，規(guī)劃執(zhí)行必須遇到強(qiáng)烈的反彈，變成“墻上掛掛”。目前，多數(shù)能源項(xiàng)目的審批職權(quán)已經(jīng)下放到省政府層面，對(duì)于各地方尋找適合自身的電力供應(yīng)成本更低的方式，具有積極作用。

　　問題之二，規(guī)劃目標(biāo)與行動(dòng)的正當(dāng)性，不具有明確價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

　　典型的就是“能源基地”的設(shè)計(jì)。

　　成為“能源基地”與正常的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與貿(mào)易相比，有任何區(qū)別？

　　戰(zhàn)爭(zhēng)是存在各種基地的，比如“糧草基地”，“能源基地”，那是因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)具有唯一的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)——前線取勝。前線取勝意味著一切，如果失敗了，那么所有的投入就全打了水漂。所以，保證前線成為了唯一的追求目標(biāo)。

　　但是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展顯然不是這樣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展講究的是質(zhì)量、效率與發(fā)揮各個(gè)地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)。能源富集地區(qū)發(fā)展能源產(chǎn)業(yè)是稟賦優(yōu)勢(shì)。

　　一個(gè)地區(qū)不需要成為另外一個(gè)地區(qū)的“基地”。一個(gè)地區(qū)即使需要通過大量的進(jìn)口與調(diào)入滿足自身的能源需求，也不需要并且在道義上也不能把任何其他地區(qū)變成“基地”。

　　此外，通過說明政策的有效性，從而論證政策合理性的做法仍大量存在。

　　政策的合理性(比如，任何政策都是有成本的，政策的合理性不在于是否有效，有收益，而在于是否收益大過了政策成本)、合法性(無追溯、刑罰對(duì)應(yīng)、獎(jiǎng)罰適當(dāng)?shù)?的論證仍舊在很大程度上缺失。

　　問題之三，規(guī)劃面臨不確定性的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，設(shè)定不具有時(shí)空穩(wěn)定性。

　　比如，因?yàn)樗娔軠p排、發(fā)電成本低(并不必然意味著用電成本低，比如外送2000公里)，所以是“好”的；“好”的就要“積極發(fā)展”；積極發(fā)展意味著克服各種困難也要大力開發(fā)、使用。

　　在這種思維方式的作用下，很容易對(duì)“好”的獎(jiǎng)勵(lì)過度，而對(duì)所謂“壞”的懲罰過度。這本質(zhì)上是對(duì)連續(xù)問題的“二值簡(jiǎn)化”，產(chǎn)生了結(jié)論與邏輯上的錯(cuò)誤。