PPP財(cái)政管理辦法解讀 合同審查程序有點(diǎn)尷尬？

　　 2016年7月，財(cái)政部推出了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理辦法》的征求意見稿，筆者就該征求意見稿作了簡(jiǎn)評(píng)《財(cái)政部又要放大招？—簡(jiǎn)評(píng)<政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理辦法>征求意見稿》。2016年10月，財(cái)政部真的“放大招”了，正式頒布《政府和社會(huì)資本項(xiàng)目財(cái)政暫行管理辦法》（“《PPP財(cái)管辦法》”）。就此，多位大神第一時(shí)間給出了精妙點(diǎn)評(píng)，大家在實(shí)踐中自己可以品一品，實(shí)踐一下“小馬過河”的故事。

　　結(jié)合我自己的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，就其中的一些問題，在此我再多嘮叨幾句。

　　一、項(xiàng)目識(shí)別論證程序終理順

　　財(cái)政部于2014年底發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]112號(hào)）（“112號(hào)通知”）中規(guī)定在PPP項(xiàng)目需要編制項(xiàng)目實(shí)施方案、對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，但由于對(duì)實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證的邏輯關(guān)系沒有理順，使得實(shí)際執(zhí)行情況和112號(hào)通知的規(guī)定程序常常存在一些出入，真是讓人有點(diǎn)“小尷尬”呢。

　　所謂實(shí)踐見真知，《PPP財(cái)管辦法》重新梳理了實(shí)施方案編制程序、物有所值評(píng)價(jià)程序、財(cái)政承受能力論證程序，將實(shí)施方案編制程序調(diào)整至物有所值評(píng)價(jià)程序之前，財(cái)政部門會(huì)同同級(jí)行業(yè)主管部門依據(jù)實(shí)施方案審核物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告，通過審核的物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告，由同級(jí)財(cái)政部門依據(jù)實(shí)施方案和物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告組織編制財(cái)政承受能力論證報(bào)告，通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目開發(fā)目錄，然后再由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證結(jié)果完善項(xiàng)目實(shí)施方案，報(bào)同級(jí)政府審核，審核通過后方可開展項(xiàng)目社會(huì)資本方采購(gòu)工作。至此，終于理順項(xiàng)目采購(gòu)前的項(xiàng)目識(shí)別論證程序，筆者看著都覺得舒坦得很。

　　二、合同審查程序有點(diǎn)尷尬

　　《PPP財(cái)管辦法》第十六、十七條規(guī)定了PPP項(xiàng)目合同審查和批準(zhǔn)要求，主要規(guī)定要點(diǎn)包括：一是PPP項(xiàng)目合同在在項(xiàng)目采購(gòu)公示結(jié)束后、正式簽署前，應(yīng)經(jīng)行業(yè)主管部門、財(cái)政部門、法制部門等相關(guān)職能部門審核后，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)；二是合同審核要對(duì)照審核實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告及采購(gòu)文件，檢查合同是否發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更；三是重點(diǎn)審核合同是否滿足所規(guī)定的五點(diǎn)要求。

　　該規(guī)定突出了相關(guān)職能部門審核合同的職責(zé)，但是考慮到各地政府職能部門能力不一，PPP項(xiàng)目合同審核考驗(yàn)部分地方政府職能部門的行政能力；合同審查程序放在采購(gòu)結(jié)果公示以后，如果出現(xiàn)審核不通過，合同實(shí)質(zhì)條件與實(shí)施方案、物有所值報(bào)告、財(cái)政承受能力報(bào)告、《PPP財(cái)管辦法》規(guī)定不符時(shí)，應(yīng)如何處理？政府方和社會(huì)資本補(bǔ)充談判？采購(gòu)結(jié)果無(wú)效？不管最終如何處理，無(wú)疑將影響項(xiàng)目采購(gòu)的效率，也可能會(huì)使參加項(xiàng)目合同談判的政府方代表無(wú)所適從。鑒于第十七條規(guī)定的審查內(nèi)容涉及合同實(shí)質(zhì)性條款，筆者建議該等實(shí)質(zhì)條款的審查應(yīng)當(dāng)放在采購(gòu)文件編制程序中，應(yīng)規(guī)定采購(gòu)文件中的PPP項(xiàng)目合同需經(jīng)相關(guān)職能部門審查并經(jīng)人民政府批準(zhǔn)，采購(gòu)文件應(yīng)明確規(guī)定PPP項(xiàng)目合同可談判和不可談判的條款，在采購(gòu)公示結(jié)束后、合同簽署前，相關(guān)職能部門再對(duì)PPP項(xiàng)目合同復(fù)核并報(bào)人民政府批準(zhǔn)，這樣操作可以減少采購(gòu)公示后的合同審批變數(shù)，為合同談判代表設(shè)置談判底線，提高項(xiàng)目采購(gòu)效率，也更加符合合同談判的邏輯。

　　三、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值是否可以直接變現(xiàn)

　　《PPP財(cái)管辦法》強(qiáng)調(diào)對(duì)項(xiàng)目形成的國(guó)有資產(chǎn)加強(qiáng)管理，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，其中特別值得注意的是第三十一條規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予或轉(zhuǎn)讓，應(yīng)以合理價(jià)值折價(jià)入股、授予或轉(zhuǎn)讓。筆者認(rèn)為，這涉及到幾個(gè)問題，一是哪些PPP項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)權(quán)利屬于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，哪些項(xiàng)目不屬于？二是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)不僅包括獲得收益的權(quán)利，還包括提供服務(wù)的義務(wù)，兩者應(yīng)是相互抵銷的，是否所有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)都存在正的價(jià)值？應(yīng)如何評(píng)估特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值？三是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是否屬于可以作價(jià)入股的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利？四是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值是否能夠在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予或轉(zhuǎn)讓時(shí)一次性變現(xiàn)？五是未來(lái)出現(xiàn)貶損特許經(jīng)營(yíng)價(jià)值的因素時(shí)，政府方是否需要向社會(huì)資本作出返還？

　　挖掘特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值或許是特許經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目管理的一個(gè)新思路，但要落實(shí)該規(guī)定，將來(lái)則要大大考驗(yàn)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目各方參與主體的“腦洞”。

　　四、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)化融資是否是社會(huì)資本的逃生門

　　《PPP財(cái)管辦法》第三十二條規(guī)定要明確項(xiàng)目公司資產(chǎn)歸屬，項(xiàng)目公司可以利用歸屬于其的資產(chǎn)及收益設(shè)置抵押、質(zhì)押等擔(dān)保權(quán)益或進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資。而在實(shí)際操作中，項(xiàng)目資產(chǎn)及收益是否能夠設(shè)置擔(dān)保權(quán)，則視項(xiàng)目具體情況和融資機(jī)構(gòu)要求而定；項(xiàng)目進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資，則需要考慮如何與金融監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行對(duì)接，要根據(jù)項(xiàng)目具體情況作進(jìn)一步設(shè)計(jì)。

　　該條規(guī)定值得注意的內(nèi)容還有：“項(xiàng)目建設(shè)完成進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)期后，社會(huì)資本方可以通過結(jié)構(gòu)性融資實(shí)現(xiàn)部分或全部退出，但影響公共安全及公共服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定提供的除外”，關(guān)于社會(huì)資本退出機(jī)制，我之前寫過一些分析意見。這里的社會(huì)資本通過結(jié)構(gòu)性融資實(shí)現(xiàn)退出，不知道是否是為ABS預(yù)留接口？具體到一個(gè)項(xiàng)目而言，社會(huì)資本方是否可以通過結(jié)構(gòu)性融資進(jìn)行退出，還是要考驗(yàn)各方對(duì)PPP運(yùn)營(yíng)階段的管理能力。

　　總之，《PPP管理辦法》對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施管理、財(cái)政預(yù)算管理、資產(chǎn)負(fù)債管理等作了較為系統(tǒng)的梳理，個(gè)人認(rèn)為《PPP管理辦法》是現(xiàn)行PPP立法難得的誠(chéng)意之作，其中不乏亮點(diǎn)，“我就是我，是顏色不一樣的煙火”。但是，可能囿于缺乏上位法支持及其他橫向法律的認(rèn)識(shí)，難免存在一些“bug”，但瑕不掩瑜，期待將來(lái)在經(jīng)歷PPP項(xiàng)目實(shí)踐的大浪淘沙后，能夠?qū)ο嚓P(guān)規(guī)定作進(jìn)一步的完善。