燃?xì)鈼l例涉公權(quán)私授？看PPP失去頂層支撐的危害

　　 近日，筆者無(wú)意中看到了城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例(2016年修訂版)：該條例早在2010年10月19日被國(guó)務(wù)院第129次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，2010年11月19日公布，自2011年3月1日起施行。近期，該條例根據(jù)2016年2月6日發(fā)布的國(guó)務(wù)院令第666號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》修改，刪去《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第十五條第三款：“(三)企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員以及運(yùn)行、維護(hù)和搶修人員經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)并考核合格”。由于本條更新，使這個(gè)舊則出現(xiàn)在眼前。

　　但是，筆者這次看到了該文件第十四款的規(guī)定：“第十四條政府投資建設(shè)的燃?xì)庠O(shè)施，應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)方式選擇燃?xì)饨?jīng)營(yíng)者。社會(huì)資金投資建設(shè)的燃?xì)庠O(shè)施，投資方可以自行經(jīng)營(yíng)，也可以另行選擇燃?xì)饨?jīng)營(yíng)者。”同時(shí)，全文中無(wú)一處地方說(shuō)到涉及特許經(jīng)營(yíng)的應(yīng)遵循與之相關(guān)的法規(guī)條例的要求。

　　然而，根據(jù)2015年國(guó)務(wù)院第25號(hào)令，由發(fā)改委、財(cái)政部、住建部等七部委聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（目前PPP尤其特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域最高級(jí)別文件），第二條“中華人民共和國(guó)境內(nèi)的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用本辦法。”第十五條“第十五條實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。”

　　由于特許經(jīng)營(yíng)管理辦法并未明確市政工程基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)確范圍，對(duì)于適用于住建部管轄范圍的市政公用事業(yè)，我們依然要在126號(hào)文件中找到出處：“第二條本辦法所稱市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營(yíng)者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度。城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，適用本辦法。”

　　因此，在目前尚未有其他文件準(zhǔn)確將燃?xì)鈴谋?ldquo;特許經(jīng)營(yíng)”所管轄的范圍內(nèi)取消的情況下，兩個(gè)特許經(jīng)營(yíng)管理文件對(duì)燃?xì)忸惞檬聵I(yè)的特許經(jīng)營(yíng)要求，均與城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例(包括本2016年修訂版)發(fā)生實(shí)質(zhì)性沖突：我們可以從“燃?xì)?rdquo;文中理解的是，如果是政府投資的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)通過(guò)招投標(biāo)方式選擇燃?xì)?特許)經(jīng)營(yíng)者，而如果是社會(huì)資金投資建設(shè)的燃?xì)庠O(shè)施，則投資方自行運(yùn)營(yíng)。全文并未明確規(guī)定，如果選擇社會(huì)資金的投資方（等同于社會(huì)資本），也未明確規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)期的限制，實(shí)際上，雖然本文有許可證制度等監(jiān)管要求，按本條例字面上理解，《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》其實(shí)是將燃?xì)忸I(lǐng)域列入私有化的范圍對(duì)待。

　　簡(jiǎn)單來(lái)看，公用事業(yè)的市場(chǎng)化，可以從社會(huì)資本參與程度和政企界面后移程度可以逐步分為：公建公營(yíng)→公建民營(yíng)（短周期（1-3年）委托服務(wù)）/政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)（不含融資）→政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的PPP(PFI，含融資)/政府付費(fèi)的BOT（含基礎(chǔ)設(shè)施融資）→狹義特許經(jīng)營(yíng)(含基礎(chǔ)設(shè)施融資，直接向政府以外的直接用戶收費(fèi)，具體參見(jiàn)文末我的文章鏈接)/合資合股包含經(jīng)營(yíng)屬性的PPP→公用事業(yè)供給被監(jiān)管下的私有化。

　　本條例2011年頒布時(shí)這項(xiàng)沖突未被覺(jué)察，但這次修改后的再次進(jìn)入筆者視野，是因?yàn)閲?guó)家在PPP涉及的各行業(yè)各方面正在全面變革，使這個(gè)條例這方面的缺失顯得十分眨眼，也凸顯了PPP的頂層結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的不足，和立法之急需，以及立法本身提高針對(duì)性的需求（比如確定明確的轄制范圍，確定特許經(jīng)營(yíng)的明確內(nèi)涵等等）。

　　筆者可以理解其背后是，由于燃?xì)舛▋r(jià)受公益性偏見(jiàn)影響較小，價(jià)格機(jī)制較健全，定價(jià)普遍滿足全成本加合理收益的要求，擺脫了財(cái)政補(bǔ)貼，因此，在市場(chǎng)化中反而被PPP所忽視。

　　但是，即便如此，特許經(jīng)營(yíng)制度的另一個(gè)重要內(nèi)涵，是由狹義的特許經(jīng)營(yíng)所具有的壟斷性特征和公益性特征出發(fā)，以保護(hù)居民利益和市場(chǎng)公平為原則，對(duì)于燃?xì)馔顿Y運(yùn)營(yíng)商的選擇應(yīng)采用公開(kāi)公平的招投標(biāo)程序和向公眾公示的要求，對(duì)其后期監(jiān)管和價(jià)格調(diào)整，包括特許經(jīng)營(yíng)許可的周期，都應(yīng)有相應(yīng)的約定。而現(xiàn)在《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》對(duì)比國(guó)務(wù)院25號(hào)令以及126號(hào)文，在社會(huì)資本選擇、信息公開(kāi)、價(jià)格調(diào)整、政府監(jiān)管、用戶利益保障、公平競(jìng)爭(zhēng)等方面的要求或者欠缺，或者蒼白無(wú)力。很明顯，由于社會(huì)資本選擇的公開(kāi)招標(biāo)要求條款的缺失和指向特許經(jīng)營(yíng)管理辦法的要求的缺漏，僅僅按照《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》來(lái)操作燃?xì)獾氖袌?chǎng)化，很可能涉嫌公權(quán)私授。

　　根據(jù)本案例，筆者有如下感受：

　　1、PPP和公用事業(yè)的改革力度頗大，但頂層結(jié)構(gòu)依然缺乏設(shè)計(jì)，補(bǔ)丁性的規(guī)章文件未必能夠解決問(wèn)題，PPP立法必須統(tǒng)一考慮公用事業(yè)改革的整體架構(gòu)問(wèn)題。

　　2、我們期許能夠加強(qiáng)力度協(xié)調(diào)行業(yè)部門(mén)為PPP立法和制定各項(xiàng)規(guī)章提高針對(duì)性，卻也要注意到行業(yè)部門(mén)具體負(fù)責(zé)人可能不熟悉PPP和特許經(jīng)營(yíng)所帶來(lái)的問(wèn)題。

　　3、當(dāng)前各部門(mén)改革力度頗大，各行業(yè)和領(lǐng)域的規(guī)章之間沖突愈見(jiàn)頻繁，需要嚴(yán)肅視之。

　　4、PPP中的特許經(jīng)營(yíng)是非常重要和有效的機(jī)制設(shè)計(jì)，但是在立法階段被高度重視和泛化，而現(xiàn)階段又被忽視，很是危險(xiǎn)（算不算始亂終棄？）。此外，任何概念的泛化都會(huì)稀釋核心邏輯，害處也是多多。

　　5、回到我文下所附兩篇文章所反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，對(duì)PPP的深入研究，尤其通過(guò)準(zhǔn)確分類，針對(duì)狹義的PPP和狹義的特許經(jīng)營(yíng)的核心要素的挖掘和針對(duì)性的制定規(guī)章和立法，是避免PPP和其他行業(yè)改革走入混亂的急需之舉。