如何運(yùn)營垃圾處理前端清掃和收運(yùn)PPP項(xiàng)目？

　　 提到垃圾項(xiàng)目的PPP模式，很多人的第一反應(yīng)都是垃圾終端處置項(xiàng)目的PPP模式(本文主要指生活垃圾)，沒錯(cuò)，自2002年發(fā)改委牽頭發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見的通知》(計(jì)投資[2002]1591號(hào))，城市污水處理和垃圾處理就手牽手妥妥地走在了我國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營模式的最前沿，發(fā)展迄今，也算碩果累累，此類項(xiàng)目已然成為現(xiàn)今PPP市場(chǎng)的寵兒，只要自身略微梳妝打扮，一經(jīng)推出，必然引起業(yè)內(nèi)社會(huì)資本狂熱追捧，且一路廝殺，猶如爭(zhēng)奪皇冠上的明珠，因此，如果說PPP是場(chǎng)婚姻的話，那么政資雙方就此類項(xiàng)目的“聯(lián)姻”應(yīng)該是走的比較穩(wěn)定和長久的(當(dāng)然，自己作死的除外)。

　　但是，筆者今天要討論的并不是這對(duì)末端處置環(huán)節(jié)的香餑餑，而是關(guān)于前端環(huán)節(jié)的處置，城市污水處理的“廠網(wǎng)一體化”早有提及，各地也陸續(xù)有實(shí)操，尤其是近兩年來，城市污水處理PPP項(xiàng)目基本是按照“廠網(wǎng)一體化”的思路運(yùn)作，但是垃圾前端的清掃和收運(yùn)，卻是一個(gè)曾被PPP忽略的環(huán)節(jié)。當(dāng)然，近年來，這一領(lǐng)域正在顯現(xiàn)出向市場(chǎng)開放的趨勢(shì)，部分環(huán)衛(wèi)設(shè)施的生產(chǎn)供應(yīng)商和固廢運(yùn)營商已開始關(guān)注并且嗅到了其中蘊(yùn)含的巨大商機(jī)，逐步延伸產(chǎn)業(yè)鏈，與地方政府開展包括生活垃圾清掃、收運(yùn)在內(nèi)的深度合作，而其激烈競(jìng)爭(zhēng)之勢(shì)也已現(xiàn)端倪。

　　提到垃圾處置前端的清掃和收運(yùn)，就不得不提及“環(huán)衛(wèi)一體化”的概念，環(huán)衛(wèi)一體化從程序和內(nèi)容來看主要指環(huán)衛(wèi)作業(yè)一體化，即從源頭到終端處理一體化，從區(qū)域來看，主要指城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化。通過環(huán)衛(wèi)一體化改革，主要是解決環(huán)衛(wèi)工作機(jī)械化清掃率低、作業(yè)方式落后、運(yùn)營效率低及服務(wù)水平有待提高等問題，同時(shí)理順環(huán)衛(wèi)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)和利益主體，從而搭建起大環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)鏈平臺(tái)。本文重點(diǎn)討論垃圾前端的清掃和收運(yùn)。

　　面對(duì)現(xiàn)狀：以政府為主體的投資運(yùn)營管理體制

　　1、傳統(tǒng)的管理體制，亟需建立市場(chǎng)化的運(yùn)營管理機(jī)制

　　我國城市環(huán)衛(wèi)工作的管理體制基本上是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，在城市管理部門下設(shè)環(huán)境衛(wèi)生管理處(“環(huán)衛(wèi)處”)負(fù)責(zé)生活垃圾的清掃、收集、運(yùn)輸及處置工作。環(huán)衛(wèi)處一般為事業(yè)單位，既要履行管理職能，又要具體組織服務(wù)工作，呈現(xiàn)出政企不分的局面，其結(jié)果是既不能有效的進(jìn)行管理，又不能很好地提供服務(wù)。在垃圾末端處置環(huán)節(jié)已逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化后，大部分地區(qū)垃圾的清掃和收運(yùn)仍由環(huán)衛(wèi)處一手包辦，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前垃圾處置鏈條前端的垃圾清掃、收運(yùn)環(huán)節(jié)市場(chǎng)化率僅為10%～15%，而這個(gè)環(huán)節(jié)恰恰是投入最多、操作最為復(fù)雜的部分，目前各地政府在收運(yùn)環(huán)節(jié)的投入占整個(gè)垃圾處理開支的60%～70%，現(xiàn)有的環(huán)衛(wèi)管理體制已嚴(yán)重束縛了城市環(huán)境衛(wèi)生的發(fā)展，也不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。

　　因此，環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)要真正走向市場(chǎng)，就必須引入獨(dú)立法人的市場(chǎng)主體，實(shí)行運(yùn)作監(jiān)管市場(chǎng)化，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制多層次，通過建立有效的績(jī)效考核機(jī)制、公眾參與機(jī)制以及監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)環(huán)衛(wèi)事業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)全面的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，建立一個(gè)市場(chǎng)化的城市環(huán)衛(wèi)管理體制。

　　2、單一的投資模式，亟需實(shí)現(xiàn)多元化投資

　　在傳統(tǒng)的管理體制下，垃圾的清運(yùn)、處置主要靠政府的大量補(bǔ)貼與行政命令，資金投入及管理基本都是由政府負(fù)責(zé)。根據(jù)《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃(征求意見稿)》，到2020年城市建成區(qū)實(shí)現(xiàn)生活垃圾全收集，建制鎮(zhèn)應(yīng)建立完善的生活垃圾收轉(zhuǎn)運(yùn)系統(tǒng)，交通便利、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)要通過以城帶鄉(xiāng)等多種渠道進(jìn)一步擴(kuò)大生活垃圾收集覆蓋面，加大收集力度。對(duì)于未來的垃圾清運(yùn)市場(chǎng)，城市要進(jìn)一步提升清運(yùn)效率，而農(nóng)村則要有效擴(kuò)大收運(yùn)范圍。而目前在每日100萬噸的生活垃圾產(chǎn)生量中，城市清運(yùn)空間約60萬噸/日，其中約50萬噸/日得到了清運(yùn)；而縣城和農(nóng)村垃圾清運(yùn)空間約40萬噸/日，其中只有18萬噸/日得到了有效清運(yùn)。住建部等多個(gè)部門也于2015年11月3日發(fā)布了《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》，大力加強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾的收集和處理。

　　由此可見，垃圾的清掃收運(yùn)市場(chǎng)有著巨大的市場(chǎng)空間和資金需求，僅靠政府單一投資模式根本無法滿足城市環(huán)境衛(wèi)生的發(fā)展要求，而目前發(fā)改委財(cái)政部等多個(gè)部門力推的PPP模式無疑讓傳統(tǒng)業(yè)務(wù)看到了新的發(fā)展契機(jī)，PPP模式無論從資金上還是效率上都可以成為各地政府的首選。

　　3、垃圾處理收費(fèi)低，亟待進(jìn)行收費(fèi)體制改革

　　我國從1991年開始提出要對(duì)垃圾處置實(shí)行服務(wù)收費(fèi)，1993年規(guī)定生活垃圾管理費(fèi)用要逐步擴(kuò)展至居民，2002年發(fā)改委頒布的《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見的通知》(計(jì)投資[2002]1591號(hào))中明確提出：“已建有污水、垃圾處理設(shè)施的城市都要立即開征污水和垃圾處理費(fèi)”，以促進(jìn)污水和垃圾產(chǎn)業(yè)化市場(chǎng)化發(fā)展。迄今為止，全國已有近400個(gè)城市開征城市生活垃圾處理費(fèi)，但仍存在不完善之處，一是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，城市生活垃圾居民收費(fèi)基本按照定額制進(jìn)行收費(fèi)，普遍每戶每月十元左右，二是收繳率低，收費(fèi)主體不統(tǒng)一，收費(fèi)方式也不如自來水費(fèi)具有強(qiáng)制性，缺乏制約手段。上述原因造成了垃圾費(fèi)的實(shí)際收入與垃圾項(xiàng)目的投資運(yùn)營成本之間有巨大缺口，基本可以說是杯水車薪，垃圾項(xiàng)目投入主要靠政府財(cái)政補(bǔ)貼。

　　因此，垃圾項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作也亟需對(duì)其收費(fèi)體制進(jìn)行改革，一是提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由定額制逐步轉(zhuǎn)為從量制，該收費(fèi)制度符合公平原則，可促進(jìn)垃圾減量和資源回收；二是提高收繳率，改變收費(fèi)方式，逐步考慮采取與城鎮(zhèn)供水價(jià)格合并計(jì)收的方式。