雙引擎驅(qū)動萬億盛宴 海綿城市PPP仍需等風(fēng)來

事實上，按照海綿城市建設(shè)的時間表，到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到“70%的降雨就地消納和利用”的目標(biāo)要求，2030年80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。就像大氣污染治理、水污染處理一樣，城市防洪能力這一“里子”建設(shè)，不能一蹴而就，要給它時間。

“暴雨一到，隨處都有海聲喧囂”——這雖是一句玩笑話，卻道出城市建設(shè)之“痛”。如今內(nèi)澇，正是困擾中國城市發(fā)展的老大難。如果城市能像一塊巨大的海綿，雨水下來后迅速被吸收，想用時又能“擠”出來，那該有多好。

作為新一代城市雨洪管理概念，海綿城市，即指城市在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對雨水帶來的自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、儲水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水釋放出來加以利用。通過加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式，不斷增強(qiáng)城市排水防澇能力，有效削減雨水徑流污染，促進(jìn)雨水資源利用。城市能像海綿一樣吸水、儲水、凈化水，并在城市中建設(shè)濕地公園、綠化帶、道路、湖泊與河道，是落實海綿城市建設(shè)項目、解決城市環(huán)保問題的當(dāng)務(wù)之急。

為了讓“城市不用看海”，早在2013年，習(xí)近平總書記提出建設(shè)“自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”的要求；2014年11月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建》；2015年1月，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和水利部聯(lián)合啟動了中央財政支持海綿城市建設(shè)試點城市的工作；2015年9月，國務(wù)院召開常務(wù)會議部署推進(jìn)海綿城市建設(shè)，海綿城市建設(shè)工作正在全國全面展開……

另據(jù)公開資料，2016年夏季全國范圍出現(xiàn)內(nèi)澇的城市超過70個。同時，伴隨著福州、珠海、大連等城市入選第二批海綿城市建設(shè)試點城市，海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)政策開始進(jìn)入執(zhí)行層面。

此外，中央財政還拿出400個億，補(bǔ)貼了兩批試點“海綿城市”。但相較于海綿城市巨大的投資額，僅靠財政支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。試點設(shè)立初期，中央政府便鼓勵采用PPP模式，利用社會資本助力海綿城市發(fā)展。到2020年預(yù)計完成12245平方公里海綿城市，設(shè)建設(shè)成本按1—1.5億每平方公里計算，則2015至2020年全國需要投入12245至18367億建設(shè)海綿城市，2015至2020年6年的平均每年需投資約2040至3061億。

作為促進(jìn)民間投資重要抓手的PPP成了業(yè)界的“及時雨”。目前，隨著環(huán)保需求量與日俱增，PPP項目庫項目數(shù)量達(dá)到1萬個，總投資額突破12萬億。其中，環(huán)保領(lǐng)域PPP訂單主要為海綿城市、黑臭河、城市供排水等項目。業(yè)界普遍指出，十三五末海綿城市建設(shè)總投資將突破一萬億。隨著地方相關(guān)政策高密度落地，試點項目穩(wěn)步推進(jìn)，十三五期間海綿城市萬億市場空間已經(jīng)打開。

對此，《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出，堅持政府引導(dǎo)、社會參與。發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府的調(diào)控引導(dǎo)作用，加大政策支持力度，營造良好發(fā)展環(huán)境。積極推廣政府和社會資本合作（PPP）、特許經(jīng)營等模式，吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設(shè)。

然而，這塊萬億蛋糕卻也有難以吞咽的尷尬。在PPP研究中心王守清教授看來，一個項目要應(yīng)用PPP，關(guān)鍵看是否可明確項目的4個方面：邊界范圍、產(chǎn)出要求、績效指標(biāo)、收益來源，對海綿城市項目而言，就是政府付費、污染者付費、受益者付費，如果不能明確這4方面的項目，應(yīng)用PPP會較難或效率不高。

具體來說，海綿城市大致可分為兩類：一方面是蓄水保水排水的綠地、濕地、流域等，另一方面則是雨水、生活污水、工業(yè)污水等的治理和利用。但由于第一類項目因上述四層次難以明確，在PPP模式的實際應(yīng)用中尤顯“力不從心”。

而為了拉動社會資本進(jìn)入，試點城市評選中鼓勵各地創(chuàng)新投融資模式。按照規(guī)定，國家對采用PPP模式達(dá)到一定比例的城市，將按補(bǔ)助基數(shù)獎勵10%。但是，與所有PPP面臨的問題相同，海綿城市中很大一部分是偏公益性的項目，使社會資本參與的積極性受到影響。

公開資料顯示，按照預(yù)期，鶴壁市海綿城市試點建設(shè)總投資32.87億元，其中政府財政投資27.24億元，剩余5.63億元資金需靠政府與社會資本合作（PPP）模式來解決，PPP模式所占比例約17.1%。PPP模式占比顯然不大。也就是說，盡管建設(shè)海綿城市的投資空間大，項目選擇多，但社會資本進(jìn)入海綿城市建設(shè)領(lǐng)域仍選擇觀望。應(yīng)該說，缺乏穩(wěn)定收益回報，是海綿城市建設(shè)項目采取PPP模式的最大難題。

因此，王守清認(rèn)為，不是什么項目都要用PPP，國際上PPP項目僅占所有公共項目的10%-20%，“我們不能像搞運(yùn)動一樣搞PPP，海綿城市很重要，但海綿城市項目不能100%都應(yīng)用PPP，不能一哄而上都搞PPP。”而在北京大學(xué)建筑與景觀設(shè)計學(xué)院院長俞孔堅俞孔堅看來，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施上用得不錯，誠如污水處理等項目，每年政府作為公共投入的部分是以購買服務(wù)的方式回報給投資商，這方面已經(jīng)很成熟。

但是，“PPP模式用在海綿城市，怎么計算公共服務(wù)？它不像一噸污水處理完了是干凈的，很容易計算出來。海綿城市相當(dāng)于在建一個生態(tài)綠地系統(tǒng)。這部分的服務(wù)怎么計算是一個難點，據(jù)我所知，目前還沒有特別成功和完善的模式，PPP模式應(yīng)用在海綿城市建設(shè)還有一定困難。”