深度權(quán)威解讀：監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理不是弱化黨政履責(zé)

如果說垂直管理把縣環(huán)保局作為市分局后，地方政府就無法履行環(huán)保職責(zé)，這說明過去縣委、縣政府就沒履好環(huán)保的責(zé)，把責(zé)任不正確地壓在環(huán)保局長身上。

我們首先講的就是讓地方黨委政府負(fù)總責(zé)，然后再把監(jiān)察系統(tǒng)獨立出來，省督市縣，監(jiān)督地方履責(zé)，這是最重要的。

切勿為了垂改而垂改。開始時候，很多人想的方案是全部垂直，讓環(huán)保系統(tǒng)做大做強，其實這樣的話，對中國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展反而不是一件好事。

對于雙重管理干部任免是有規(guī)定的，如果意見不一致，市環(huán)保局長的任命，提請省委組織部進(jìn)行裁決；副局長任命，由省環(huán)保廳說了算。

“垂直管理后，部門之間協(xié)調(diào)工作由親兄弟之間的協(xié)作變?yōu)猷徖镏g的協(xié)調(diào)，溝通配合難度增大，‘牽頭的牽不動，協(xié)調(diào)的不管用’成為普遍現(xiàn)象。”

2016年9月22日，中央《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》（下簡稱《意見》）正式公開發(fā)布。

為了環(huán)保機構(gòu)垂直管理制度改革，環(huán)保部整合各司局及環(huán)境規(guī)劃院人員，專門成立了地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室，歷時十個月，完成《意見》起草工作。

2016年10月6日，環(huán)保部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤接受了南方周末記者的采訪，全方位權(quán)威解讀《意見》。

環(huán)保部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤曾在2015年參與了南方周末舉辦的綠色傳媒研究獎學(xué)金班，詳細(xì)解析“水十條”。資料圖片

市縣黨政履責(zé)不能弱化

?南方周末：你們赴陜西等多個省份調(diào)研，調(diào)研的內(nèi)容和目的有哪些？

吳舜澤：各地調(diào)研的目的和內(nèi)容不同。去陜西調(diào)研最主要的目的就是看看縣區(qū)環(huán)保局成為市環(huán)保局的分局后，縣區(qū)政府的履責(zé)機制到底變沒變？

我們不擔(dān)心市環(huán)保局，因為市環(huán)保局以后仍然是市政府的工作部門，履責(zé)機制沒有變化。但不少人擔(dān)心縣環(huán)保局成為市局的分局后，縣級黨委、政府如何履行環(huán)保主體責(zé)任？我們最關(guān)心的就是陜西14年以來市以下垂改能否提供這方面經(jīng)驗。

?南方周末：得出的結(jié)論是什么？

吳舜澤：調(diào)研之后，我們還是很有信心的，認(rèn)為沒什么問題。履責(zé)機制有所變化，但是黨委、政府履責(zé)沒有因為縣環(huán)保局成為分局而有弱化。

《意見》做了很多針對性的配套安排，包括成立環(huán)保委員會等議事協(xié)調(diào)機制、制定相關(guān)部門環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單、強化部門協(xié)作聯(lián)動、搞好信息共享等。如果說垂直管理把縣環(huán)保局作為市分局后，地方政府就無法履行環(huán)保職責(zé)，這說明過去縣委、縣政府就沒履好環(huán)保的責(zé)，把責(zé)任不正確地壓在環(huán)保局長身上。將來縣環(huán)保局的主要職責(zé)就是：通過環(huán)保委員會，對環(huán)境質(zhì)量改善出謀劃策，對工業(yè)污染源進(jìn)行執(zhí)法。

不能垂直過度

?南方周末：有些人認(rèn)為，垂改以后地方政府可能會推卸環(huán)保責(zé)任。

吳舜澤：這次垂改，不單單是對環(huán)保機構(gòu)的垂改，而是對“條”“塊”關(guān)系的重新界定，落實責(zé)任是垂改的主線。綜觀其他部門的垂直改革，沒有一個像環(huán)保一樣，首先明確的是地方黨委、政府及相關(guān)部門的環(huán)保責(zé)任。

不能說垂改以后地方黨委政府把環(huán)保職責(zé)移交給環(huán)保部門了。恰恰相反，是要“條”“塊”結(jié)合地去落實責(zé)任。“塊”就是地方黨委政府對生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)，各部門按照責(zé)任清單去履責(zé)。“條”上，省級主要抓環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、評價和考核，以及市縣政府及其相關(guān)履職情況的監(jiān)察工作。市局抓好綜合統(tǒng)籌，縣級側(cè)重執(zhí)行，主司執(zhí)法。

所以我們首先講的就是讓地方黨委政府負(fù)總責(zé)，然后再把監(jiān)察系統(tǒng)獨立出來，省督市縣，監(jiān)督地方履責(zé)，這是最重要的。

?南方周末：《意見》是如何設(shè)計監(jiān)督地方黨委政府環(huán)保履責(zé)的？

吳舜澤：垂改首要問題不僅僅是說責(zé)任落實問題，而是要落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任問題。按照《意見》，這個對履責(zé)情況的監(jiān)督責(zé)任被賦予了省級環(huán)保部門及其環(huán)境監(jiān)察系統(tǒng)。

實際上，環(huán)境監(jiān)察就是圍繞落實地方黨委政府及其相關(guān)部門責(zé)任而做的命題作文。過去講黨委政府對生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)，黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，但是沒有量化、不好操作、責(zé)任不明確、末端無追責(zé)，沒有建立對地方責(zé)任落實情況的監(jiān)督檢查手段、機制、隊伍。環(huán)保和工商、質(zhì)檢系統(tǒng)不一樣的地方是，環(huán)保必須首先考慮地方黨委政府的職責(zé)，形成齊抓共管的工作格局，這也是從環(huán)境保護(hù)本身的規(guī)律出發(fā)的。

像環(huán)保這樣，涉及的方方面面越多，事情越復(fù)雜，越不能垂直過度了。調(diào)整隸屬關(guān)系只是手段，必須把黨委政府的職責(zé)放在首要位置。

?南方周末：這個“度”如何把握？

吳舜澤：這確實是比較需要拿捏的事，切勿為了垂改而垂改。垂直管理是個大概念，是和屬地管理相對應(yīng)的，是以“條”為主的管理。其中不同的模式，垂管程度不同。開始時候，很多人想的方案是全部垂直，讓省級環(huán)保部門做“大”做“強”，其實這樣的話，反而抽空了市縣環(huán)保力量，不利于市縣黨委政府履責(zé)，對中國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展不是一件好事。

監(jiān)測、監(jiān)察等等不同線上，安排了多種不同的垂管方式，比較錯綜復(fù)雜。但我們覺得，改革不能追求簡單的整齊劃一模式，只有系統(tǒng)安排、統(tǒng)籌規(guī)劃好，才能夠把各種方式的優(yōu)缺點統(tǒng)籌處理好，使得體制能夠長期穩(wěn)定運行下去。

“監(jiān)察”和“執(zhí)法”要分開

?南方周末：按照你這樣講，監(jiān)察聽起來是否應(yīng)該放在比執(zhí)法和監(jiān)測更靠前的位置？

吳舜澤：你說得非常對。正文講管理體制調(diào)整改革部分，講完環(huán)保機構(gòu)調(diào)整后就講監(jiān)察，監(jiān)察是排在監(jiān)測和執(zhí)法之前的。

?南方周末：過去一提起來監(jiān)察執(zhí)法，大多時候二者是不分的，例如某某縣環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法大隊。這次把監(jiān)察和執(zhí)法二者分開，是怎么考慮的？

吳舜澤：以后名字可能要改改了，就叫“執(zhí)法大隊”，職能也要做相應(yīng)調(diào)整。很多基層工作者可能沒有正確理解監(jiān)察和執(zhí)法的關(guān)系，他們認(rèn)為監(jiān)察就等于執(zhí)法。過去監(jiān)察，可能也有一部分對政府的“督政”，但是總體來說不夠。督政是隨著近些年的重視才慢慢發(fā)展起來的。

企業(yè)和政府是兩個不同的主體，督政和查企性質(zhì)和做法是完全不一樣的。我們不搞混業(yè)經(jīng)營，環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法各自聚焦主業(yè)，把各自的事情做好。

監(jiān)察全部放在省級，執(zhí)法放在市縣級，這也是個趨勢。執(zhí)法的重心要下移，讓執(zhí)法人員更加貼近執(zhí)法對象。所以收和不收，這是一個比較大的考量。以前有的理解是把監(jiān)察和執(zhí)法全收上來，這是錯誤的。不該收的不收，該收的就把它收到位。

賦予獨立的執(zhí)法權(quán)

?南方周末：垂改后，環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的執(zhí)法監(jiān)測職能保留在縣一級。如果把監(jiān)測和執(zhí)法并在一家，是否更有利于執(zhí)法？

吳舜澤：你覺得呢？

?南方周末：執(zhí)法人員在現(xiàn)場執(zhí)法中需要用數(shù)據(jù)說話，一些基層工作人員認(rèn)為，這種當(dāng)時當(dāng)?shù)氐淖C據(jù)采集非常重要。但是監(jiān)測單位屬于事業(yè)單位，而執(zhí)法單位以后會作為行政部門，兩家合并可能會有現(xiàn)實困難。但是否可以建立一種配合協(xié)同機制？聽聽你的想法。

吳舜澤：你剛才講得很有意思。這是一個方向，但到底是用體制解決還是機制解決？所謂體制解決，就是類似你說的，干脆把兩家合二為一，要動機構(gòu)；所謂機制解決就是兩家仍為兩個主體，但是通過一些方法讓兩家很好地合作，我們叫做“測管協(xié)同”，《意見》對此也做了安排。

?南方周末：這種可選項是交給試點省份自主選擇嗎？

吳舜澤：是的。

?南方周末：對于環(huán)境執(zhí)法來說，始終面臨來自方方面面的干預(yù)，通過垂改如何得以解決？

吳舜澤：《意見》從干部任免、經(jīng)費供給等做了安排，垂改之后，地方保護(hù)主義對執(zhí)法的干預(yù)問題會明顯減少。

環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的地位一直不明確，很尷尬，也是基層反映比較強烈的事情?，F(xiàn)在環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)現(xiàn)場檢查權(quán)有了，但是他不能做出行政處罰的決定，不能實施行政強制實施的權(quán)力?！兑庖姟访鞔_“依法賦予環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)實施現(xiàn)場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段”。就是要解決這個問題。其實質(zhì)就是“依法賦予環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)獨立的執(zhí)法權(quán)”。

有幾種辦法可以解決。第一是結(jié)合事業(yè)單位分類改革，將事業(yè)性質(zhì)的執(zhí)法機構(gòu)轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)；第二種類似于重慶的做法，通過《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》，賦予參公（參照公務(wù)員）管理的環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)以現(xiàn)場檢查、行政執(zhí)法、行政處罰的權(quán)力。如果是一種委托執(zhí)法，又沒有通過法律法規(guī)的方式解決，做出處罰的主體就是環(huán)保局，那么打官司時候應(yīng)訴的主體就是環(huán)保局長。

?南方周末：即使擁有執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法重心下移到縣一級，或許仍然面臨著縣政府領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)境執(zhí)法的干預(yù)。你怎么看？

吳舜澤：《意見》中我們提出：“在全市域范圍內(nèi)按照生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)完整性實施統(tǒng)籌管理，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法，整合設(shè)置跨市轄區(qū)的環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)。”這是很猛的一招，可以做很多文章，包括交叉執(zhí)法、異地執(zhí)法。

這也是全文中唯一一次出現(xiàn)“市轄區(qū)”的概念。各個市轄區(qū)環(huán)境相關(guān)性比較強，由市統(tǒng)一執(zhí)法，市環(huán)保局長可以拒絕縣領(lǐng)導(dǎo)的無理要求，這樣也避免了執(zhí)法受到干擾。

至于執(zhí)法主體問題，以后縣級環(huán)境執(zhí)法大隊到底是用縣環(huán)保分局的章，還是市環(huán)境執(zhí)法支隊的章，還是市局的章，將來會不會市環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一管理縣級執(zhí)法機構(gòu)，這需要試點省份探索。全國性的文件只規(guī)定了“市環(huán)保局直接管理縣級環(huán)保部門”，這給了無限的可能性。

鼓勵創(chuàng)新突破

?南方周末：所以我們是鼓勵試點省份根據(jù)各自的情況進(jìn)行不同的探索？

吳舜澤：對，特別希望試點地方在一些具體實施的問題，在全國層面沒辦法做出硬性規(guī)定的方面可以勇于嘗試。只要不違反原則，地方做一些創(chuàng)新、突破，都是可以的。我們樂見在頂層設(shè)計的指導(dǎo)下，地方在不同方面上的探索發(fā)揚光大。

不能走樣的地方，就堅決不能走樣，例如領(lǐng)導(dǎo)干部任免的問題，我們規(guī)定得非常具體。

?南方周末：除此之外，還有哪些具體內(nèi)容是地方可以自主確定的？

吳舜澤：還有很多地方自主確定的內(nèi)容，例如現(xiàn)有的監(jiān)察上收，到底怎么上收、上收多少人，也是地方可以自選的動作。如果仔細(xì)看，你會發(fā)現(xiàn)，文件里說的是職能上收，并非人員上收。

試點工作完成，根據(jù)文件規(guī)定的期限大概是2017年6月。這個方案雖然寫著是對試點工作的指導(dǎo)意見，但其實把全面推開的東西也都講了。屆時經(jīng)過總結(jié)、評估試點工作情況，報經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意然后在全國推開。在全國推開也是成熟一個、備案一個、啟動一個?？傮w來說，到2018年6月，全國全部完成省以下垂改工作。

?南方周末：全面推開以后，上述的地方自選動作還會保留嗎？

吳舜澤：可以。將來隨著試點的推進(jìn)，有地方在編制問題上做了探索，有地方在環(huán)境執(zhí)法問題上做了探索、有地方去探索監(jiān)察機構(gòu)建立問題，可能形成多個不同的樣板，這樣歸納總結(jié)以后，也會提出不同的建議，供后續(xù)第二批改革省份做參照，最終形成符合各自省份實際的改革方案。

干部使用：有進(jìn)有出

?南方周末：對于本次垂改，基層反映相當(dāng)多的是干部上升空間問題，垂直管理后，只能盯著上級環(huán)保部門為數(shù)不多的職位。你怎么看？

吳舜澤：垂直管理，從過去的經(jīng)驗來看，對干部個人上升空間和干部隊伍成長，確實存在一定的局限。但是從另一方面看，垂直管理后，干部的專業(yè)性明顯提升，由專業(yè)的人辦專業(yè)的事，對環(huán)保事業(yè)是有好處的。

為了解決這一問題，《意見》做了諸多安排。例如，市級環(huán)保局長、副局長除了由省級環(huán)保廳負(fù)責(zé)提名外，還要會同市級黨委、組織部門進(jìn)行考察，征求意見，并提交市級黨委政府按照有關(guān)規(guī)定程序辦理。這也就是說，市級黨委政府對市環(huán)保局干部任免仍然有一定的發(fā)言權(quán)，這也利于環(huán)保系統(tǒng)外的人可以有機會進(jìn)入環(huán)保部門，而不總是自身內(nèi)部循環(huán)。

?南方周末：這樣的發(fā)言權(quán)如何作用于環(huán)保干部良性循環(huán)問題？

吳舜澤：地方政府既然可以推薦有基層工作經(jīng)驗的優(yōu)秀干部到環(huán)保部門任職，環(huán)保系統(tǒng)是不是也可以推薦干部去地方政府其他部門任職？這樣也就是為環(huán)保系統(tǒng)干部找到一個“塊”上的出口。

你有沒有注意到，在《意見》中專門有一句話：“要注意統(tǒng)籌環(huán)保干部的交流使用。”這句話是到最后的時候，經(jīng)過反復(fù)考慮加進(jìn)去的。這樣的表述也是中央組織部提出來的。

?南方周末：如果地方政府和環(huán)保部門對干部任免發(fā)生爭執(zhí)時，聽誰的？

吳舜澤：對于雙重管理干部任免是有規(guī)定的，如果意見不一致，市環(huán)保局長的任命，提請省委組織部進(jìn)行裁決；副局長任命，由省環(huán)保廳說了算。