環(huán)保機構垂直管理落地 劍指地方保護主義

繼環(huán)保部設立水、土、氣“三司”后，省級及以下環(huán)保機構也將迎來大動作。

近日，中辦、國辦印發(fā)了《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，這標志著省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革正式啟動。根據《意見》，市級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳(局)為主的雙重管理，省級環(huán)保廳(局)黨組負責提名市級環(huán)保局局長、副局長?？h級環(huán)保局調整為市級環(huán)保局的派出分局，由市級環(huán)保局直接管理，領導班子成員由市級環(huán)保局任免。

河北、江蘇等12個省(市)已經提出改革試點申請，據記者了解，12省試點名單目前已經敲定。日前出臺的《國家生態(tài)文明試驗區(qū)(福建)方案》中也提及“在莆田市先行展開省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”試點。

河北安平縣環(huán)保局一位副局長告訴記者，關于縣環(huán)保局將轉由衡水市直管，他早有耳聞，但“目前具體方案尚未出臺”。

“關于環(huán)保機構垂直治理的話題已經被討論了幾十年。”國研中心環(huán)境政策研究室副主任陳建鵬在接受記者采訪時介紹，長期以來，地方環(huán)保采取屬地治理模式，地方環(huán)保部門是地方政府的一個機構，處處受限，地方保護主義泛濫。此次《意見》出臺，實際上是被倒逼出來的。

今年三月，在十二屆全國人大四次會議舉行的記者會上，環(huán)保部部長陳吉寧指出，十八屆五中全會明確提出實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，這是黨中央在生態(tài)環(huán)保領域做出的一項重大決策，是對我國環(huán)境管理體制的一次重大改革，是改革完善環(huán)境治理基礎制度、實現國家環(huán)境治理體系和治理能力現代化的一個重大舉措。

陳吉寧在這次發(fā)言中曾明確表示，此次改革的兩個首要目的是落實地方政府及其相關部門的環(huán)保責任，以及解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預。

“最嚴格環(huán)保制度”的重大舉措

去年11月的十八屆五中全會將“綠色”列入國家五大發(fā)展理念，并強調“加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質量為核心，實行最嚴格的環(huán)境保護制度”，以強硬口吻宣告環(huán)保成為黨和政府重點督查督辦的領域。

此后，環(huán)保領域體制創(chuàng)新與改革動作頻頻，五中全會提出的各項措施都已經被正式施行或推行試點。2015年1月1日，號稱“史上最嚴”環(huán)保法出臺，為新的治理結構提供有效手段和依據。去年年底，中央環(huán)保督察組正式進駐河北，開展為期一月的督查。今年8月19日，伴隨著中央第二環(huán)保督察組進駐黑龍江省，今年首批8個中央環(huán)保督察組全部就位，環(huán)保部提出的“2年內將全國各省督察一遍”的目標可期。

而在環(huán)保機構體制改革上，環(huán)保部層面成立了醞釀已久的水、土、氣三司。陳建鵬認為，按要素設立三司，最突出的優(yōu)勢就是按要素全流程監(jiān)管，三司的設立，部分解決了以前各項職能分散在各司局的格局，體現了環(huán)保部一直以來完善“事前事中事后”監(jiān)管的意志。

此次環(huán)保機構垂直管理改革，亦在五中全會提出措施之列，劍指地方環(huán)境治理傳統的“塊狀”結構，并進一步落實地方政府環(huán)境治理主體責任。

“加強基層環(huán)境執(zhí)法的獨立性很有必要。”環(huán)保人士趙亮曾多次與地方政府及環(huán)保部門交涉，扯皮的不愉快令他感到，“區(qū)縣環(huán)保部門受制于政府的強度更突出。”地方政府的責任往往被轉嫁給地方環(huán)保部門，出了環(huán)境事故則讓環(huán)保部門背鍋。落實地方主體責任和治理地方保護主義，實是一體之兩面。

環(huán)保機構垂直管理無疑加強了省級環(huán)保部門的職能，事實上，這也強化了地方黨委和政府及其相關部門的環(huán)保責任。通過縣一級環(huán)保部門與縣級政府的剝離，縣級政府不能再“甩鍋”;而省級環(huán)保部門監(jiān)察職能的強化，可以更好督促市、縣政府落實環(huán)境治理責任。

根據《意見》，垂直治理的主線任務還包括：通過顯著增強省市兩級對環(huán)境問題的統籌調控能力，探索設置跨流域跨地區(qū)環(huán)保機構等措施，切實解決“難以適應統籌解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問題的新要求”問題;以及通過統籌解決環(huán)保機構和人員身份編制、提高環(huán)保隊伍專業(yè)化水平等措施，切實解決“難以規(guī)范和加強地方環(huán)保機構隊伍建設”問題。

以上對環(huán)保機構垂直管理效果的愿景，有賴于試點工作的推進。針對環(huán)保機構垂直管理改革試點的情況，環(huán)保部一名官員在接受央廣網采訪時表示，按照《指導意見》給出的時間表，試點工作力爭在明年6月底前要見成效。 “這12個(申請)省份一旦方案通過了環(huán)保部和中編辦的備案，就能正式成為試點身份，成熟一個，備案一個，啟動一個，完成試點后，我們力爭在2018年6月底前完成體制改革調整工作，在‘十三五’末要保證按照新制度高效運行。”

當“炮灰”的地方環(huán)保部門

區(qū)縣級環(huán)保部門收歸市級管轄并非是最近才有的創(chuàng)舉。河北省邢臺市橋西區(qū)環(huán)保局一位孫姓副局長告訴記者，橋西區(qū)環(huán)保局在“七八年之前就歸邢臺環(huán)保局管了”。他回憶，當時的模式是“人、財、物從區(qū)政府一次性劃歸市政府”，與橋西區(qū)一樣的還有橋東區(qū)環(huán)保局，也劃歸邢臺市環(huán)保局，變成橋東分局。“劃歸以后，職能和操作上沒有什么大的不同”。

趙亮認為，長期以來地方保護主義的根源就在于，基層的環(huán)保部門是當地政府的組成機構，人財物的主導權都在地方政府手上。人財物的脫離，表明基層環(huán)保部門可以真正獨立行使職能。

上述孫姓副局長坦言，橋西區(qū)環(huán)保局之所以能劃歸市環(huán)保局，主要原因為橋西區(qū)是市政府所在地。橋東區(qū)也是市區(qū)。而其他區(qū)縣由于距離城區(qū)較遠，面積較大，因此并未實行垂直管理。

而縣一級地方恰恰是環(huán)境問題的高發(fā)區(qū)，也是地方保護主義的高發(fā)區(qū)。

中山大學地球與環(huán)境學院院長周永章認為，GDP至上的理念，是地方保護主義濫觴的根源。“為了本地的經濟發(fā)展，遇到排污企業(yè)，尤其是本地的支柱企業(yè)，有些地方政府往往會網開一面，地方環(huán)保部門也是徒呼奈何。”

地方政府有時也會換一種更柔軟的姿態(tài)。趙亮在調查河北某地鋼鐵企業(yè)違規(guī)排放煙氣時，遭遇當地“組團公關”，當地宣傳部常務副部長、鋼鐵廠所在鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長、鋼鐵企業(yè)安全環(huán)境負責人組成多方會談。令趙亮最為訝異的是，“當地環(huán)保局居然被代表了。宣傳部副部長說自己可以代表”。

令趙亮印象深刻的還有四川威遠4˙10事件后，威遠縣環(huán)保局局長迫于輿論壓力被停職，當地副縣長直接上馬代理。

“環(huán)保局經常被當成炮灰，”這讓趙亮感到痛心，“新環(huán)保法實行一年多來，依然困難重重。其實障礙就在于地方環(huán)保部門處于夾縫層，不能越雷池一步。”

在《意見》中，切實解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預，主要通過省級上收并統一行使生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)察職能，市級統一管理環(huán)境執(zhí)法隊伍等措施。環(huán)保部副部長李干杰在接受新華社采訪時認為，破解地方干預，主要從三個層面來實施。

“首先從體制設計上解決干預。一是省級環(huán)保部門直接管理市(地)級環(huán)境監(jiān)測機構，確保生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測數據真實有效;二是市(地)級統一管理行政區(qū)域內的環(huán)境執(zhí)法力量，依法獨立行使執(zhí)法權，執(zhí)法重心實現下移，強化查企。

其次從人財物保障上解決干預。一是駐市(地)環(huán)境監(jiān)測機構的人財物管理在省級環(huán)保廳(局)，市(地)無任何支配權;二是縣級環(huán)保機構以及監(jiān)測執(zhí)法機構的人財物管理在市級環(huán)保局，縣級無任何支配權。

最后從領導干部管理權限上解決干預?！兑庖姟吩陬I導干部管理上，既有遵循，也有創(chuàng)新。省級環(huán)保部門主管所有市(地)環(huán)保局長，以及駐市(地)環(huán)境監(jiān)察和監(jiān)測機構人員，調控能力明顯增強。

這是典型的“分權—集權”制度安排。將區(qū)縣環(huán)保機構與區(qū)縣政府剝離，確保區(qū)縣環(huán)保機構相對當地政府的獨立;將市級環(huán)保部門的監(jiān)察權與執(zhí)法權剝離，省級環(huán)保部門手握全省最高監(jiān)察權力，猶如各市政府頭頂上的利劍。

為什么省環(huán)保局不直接管理基層執(zhí)法?“中國面積很大，情況復雜，既要考慮管理的便捷有效，還要兼顧到地方的積極性”，周永章在接受記者采訪時認為，省級環(huán)保執(zhí)法力量不足，因此《意見》中“市級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳(局)為主的雙重管理，仍為市級政府工作部門。”一條，是比較符合中國國情的。

如何落地，還要操心

雖然《意見》已經出臺，但周永章教授仍感到憂心。由于環(huán)保牽涉的領域甚廣，包括并不限于工業(yè)、農業(yè)、住房等部門，因而地方環(huán)保部門從政府剝離后，雖然執(zhí)法相對獨立，依舊不得不面臨扯皮的困境，而且可能加劇。“原來地方環(huán)保部門和地方政府是一家子的，有問題好協調。現在獨立出來，可能更加難以協調，地方政府可能更加抗拒。”

難題要從進一步落實地方政府主體責任來破解。趙亮認為，經過兩批督察，對各地方的震懾目的已經部分達到。“地方政府應該警醒，環(huán)境保護要和經濟發(fā)展放到平等甚至更高的面上去考慮。地方政府和環(huán)保部門，其實應該是向著一個目標前進的。從根源上講，要破除唯GDP論的思想”。

難點還在于人員的變動。從縣區(qū)級政府剝離后，縣區(qū)級環(huán)保部門工作人員的組織關系就要調到市區(qū)。“肯定還要磨合”，前述環(huán)保部官員表示，要進一步推動屬于事業(yè)單位的縣級環(huán)保部門轉變?yōu)樾姓块T，但橫亙在前的是國家對于編制數量的嚴控。“這些都需要機制體制創(chuàng)新。要加快出臺環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法標準化建設的規(guī)范性文件”。

“縣級的環(huán)保機構職責有所變化，但是仍然是留在屬地，只是財政供給關系有所調整，以前的工作，現在仍然是有活干，有事做，這就最大程度地保證了平穩(wěn)的過渡。改革的動作要快，這樣才可以為‘十三五’期間繁重的生態(tài)環(huán)境治理工作騰出時間、騰出空間。”前述環(huán)保部官員表示。

基層環(huán)保部門不僅缺人，還缺裝備，對此李干杰解釋道，要全面推進環(huán)保監(jiān)測、監(jiān)察、執(zhí)法能力標準化建設：“配備環(huán)境執(zhí)法調查取證、移動執(zhí)法等裝備，實行環(huán)境監(jiān)測與執(zhí)法測管協同，建立運行大數據平臺提高信息化水平和共享水平，加強協作協調聯動，確保順暢高效。”