立足生態(tài)優(yōu)先疏通綠色水脈 長(zhǎng)江大保護(hù)將有法可依

9月，水利部發(fā)布《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中，必須把長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在首要位置，讓母親河永葆生機(jī)活力。顯然，加快流域立法進(jìn)程成了如今長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)的當(dāng)務(wù)之急。水利部相關(guān)負(fù)責(zé)人日前指出，為進(jìn)一步明確國(guó)家有關(guān)部門、流域管理機(jī)構(gòu)、地方人民政府的保護(hù)責(zé)任，對(duì)流域涉水行為作出明確的法律規(guī)定，《長(zhǎng)江保護(hù)法》已漸行漸近。

長(zhǎng)江流域以18.8%的國(guó)土面積，承載著全國(guó)32%的人口和34%的經(jīng)濟(jì)總量，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具活力和潛力的區(qū)域之一。然而當(dāng)前，長(zhǎng)江的保護(hù)與發(fā)展正面臨復(fù)雜、嚴(yán)峻的形勢(shì)。

2016年1月，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)在重慶召開，習(xí)近平總書記提出，當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)。3月25日，中共中央政治局審議通過《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》（下文簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》），再次強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的戰(zhàn)略定位必須堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)。

當(dāng)前，以修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境為主要目標(biāo)的大保護(hù)戰(zhàn)略，成為推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展最緊迫和重大的任務(wù)。怎樣才是大保護(hù)？在此前召開的“2016·長(zhǎng)江保護(hù)與發(fā)展論壇”上，民進(jìn)中央主席嚴(yán)雋琪曾公開表示，最簡(jiǎn)單、最直觀的解釋就是，今后在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，凡是有利于保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境的事要多做，快做；凡是以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取一時(shí)增長(zhǎng)的事要少做，甚至不做。

以綠色理念引領(lǐng)發(fā)展藍(lán)圖

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的概念起源于1984年陸大道提出的長(zhǎng)江沿岸產(chǎn)業(yè)帶，沿海與沿長(zhǎng)江兩個(gè)一級(jí)軸線，“T”字型宏觀戰(zhàn)略。20世紀(jì)80年代中期，國(guó)家層面提出“以上海浦東開發(fā)開放為龍頭，進(jìn)一步開放長(zhǎng)江沿岸城市進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)”，90年代出現(xiàn)了“長(zhǎng)江三角洲及長(zhǎng)江沿江地區(qū)經(jīng)濟(jì)”的概念。

2013年7月，習(xí)近平主席在武漢考察時(shí)曾指出：“長(zhǎng)江流域要加強(qiáng)合作，發(fā)揮內(nèi)河航運(yùn)作用，把全流域打造成黃金水道。”緊接著，2014年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)指導(dǎo)意見《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》及《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綜合立體交通走廊規(guī)劃（2014年-2020年）》，至此長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶概念正式形成，此后相關(guān)政策性文件密集出臺(tái)。

據(jù)近期出臺(tái)的《規(guī)劃綱要》，截至2020年，長(zhǎng)江黃金水道生態(tài)環(huán)境明顯改善，水資源得到有效保護(hù)和合理利用，瓶頸制約將有效疏暢、功能顯著提升，基本建成銜接高效、安全便捷、綠色低碳的綜合立體交通走廊；到2030年，水脈暢通、功能完備的長(zhǎng)江全流域黃金水道全面建成，上中下游一體化發(fā)展格局全面形成，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶將在全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮更加重要的示范引領(lǐng)和戰(zhàn)略支撐作用。

但不難發(fā)現(xiàn)，《規(guī)劃綱要》從起草開始，就以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為統(tǒng)領(lǐng)，把保護(hù)和修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境放在首要位置。相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的基本思路就是生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，而不是又鼓勵(lì)新一輪的“大干快上”。這是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略區(qū)別于其他戰(zhàn)略的最重要的要求，是制定規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。

保護(hù)壓倒開發(fā)力建生態(tài)水道

先“休養(yǎng)生息”，再談生財(cái)之道。這是2016年以來中國(guó)決策層針對(duì)黃金水道長(zhǎng)江發(fā)出的明確信號(hào)。而高層將長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)置于經(jīng)濟(jì)開發(fā)之上，緣于長(zhǎng)江流域生態(tài)隱患已浮出水面。

“水少泥多”。近年來，長(zhǎng)江中下游年均水量大幅減少，徑流干旱年份顯著增加；大量梯級(jí)水庫替代自然河流，泥沙被攔截沉積，致使中下游河道沖刷顯著，河床驟降，崩岸和入?？谇治g風(fēng)險(xiǎn)明顯上升。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)副秘書長(zhǎng)呂克勤接受媒體采訪時(shí)曾稱，考慮到重慶到長(zhǎng)江三角洲一線堪稱當(dāng)前中國(guó)“國(guó)計(jì)民生的支柱”，加大長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期健康發(fā)展意義重大。否則，“后果將很難想象”。不過，要讓“一江清水向東流”難點(diǎn)不少。

首先，政府各部門和沿江各省市如何形成合力。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是流域經(jīng)濟(jì)，涉及水、路、港、岸、產(chǎn)、城和生物、濕地、環(huán)境等方方面面。在呂克勤看來，此前長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)之所以效果不彰，很大程度上正是因?yàn)?ldquo;九龍治水”，權(quán)力過于分散。“政府各部門各管一攤，沒有形成合力，浪費(fèi)了大量人力物力。”

其次，如何讓約束機(jī)制真正“硬”起來。如呂克勤所言，現(xiàn)在長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)約束機(jī)制“明顯不夠硬”，沿江企業(yè)隨意排污沒有根本杜絕，急需通過立法和科學(xué)規(guī)劃加以解決。水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)主任劉雅鳴也表示，應(yīng)將長(zhǎng)江流域的治理、開發(fā)、保護(hù)各項(xiàng)事業(yè)推上法治化軌道，通過制定“長(zhǎng)江法”，全面規(guī)范和調(diào)整長(zhǎng)江流域管理中的各種水事行為和關(guān)系，系統(tǒng)解決流域管理中的諸多矛盾和問題。

此外，在經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然不減的背景下，如何激發(fā)沿線地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的動(dòng)力，使穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生態(tài)長(zhǎng)江建設(shè)并行不悖、相輔相成，也考驗(yàn)決策層的智慧。對(duì)此，中共中央政治局會(huì)議明確，要抓緊研究制定和修訂相關(guān)法律，把全面依法治國(guó)的要求覆蓋到長(zhǎng)江流域。

2016年：“二十年來最好的機(jī)遇”

基于此，長(zhǎng)江保護(hù)法隨即呼之欲出。“一種是生產(chǎn)水，一種是生活水，一種是生態(tài)水。這三種誰優(yōu)先？”全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅曾問道。

“要我講，活著更重要。也就是生活水優(yōu)先。而要想生活水安全，生態(tài)水一定要保護(hù)好。這樣就會(huì)對(duì)生產(chǎn)水進(jìn)行限制。”呂忠梅解釋，“我們把這幾個(gè)水的位置擺好，然后就是排序，最應(yīng)該限制什么行為？最應(yīng)該保護(hù)什么行為？違反了要接受什么樣的懲罰？這就是法律。”

從2010到2012年，呂忠梅團(tuán)隊(duì)完成了《長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)條例》的研究工作。“當(dāng)時(shí)想法是，既然還做不到整個(gè)長(zhǎng)江法，就進(jìn)行些前期研究，先把水資源保護(hù)這一部分做出來。”“以水質(zhì)為例，制定長(zhǎng)江法當(dāng)然會(huì)對(duì)上中下游各段需要達(dá)到的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，但核心問題是在于誰來管，怎么管，才能達(dá)到規(guī)定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。這是法律要解決的問題。”呂忠梅對(duì)研究重點(diǎn)解釋道。

然而，立法依然有各種難點(diǎn)：與長(zhǎng)江相關(guān)的有數(shù)十部法律，水法難道不適用于長(zhǎng)江？水污染防治法難道不適用于長(zhǎng)江？那既然已經(jīng)有法了，為什么還要制定一部新的法律？這部法律在整個(gè)法律體系中處于什么位置？與其他法律之間是怎樣的關(guān)系？湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院法學(xué)院院長(zhǎng)邱秋拋出上述問題。而解決這些問題，也是整個(gè)團(tuán)隊(duì)目前理論研究的重點(diǎn)。“這個(gè)問題不解決，立法機(jī)關(guān)一句話就把你否了。”

2016年的全國(guó)兩會(huì)上，呂忠梅等人大代表提出的“關(guān)于制定長(zhǎng)江法的議案”已經(jīng)立案并交由全國(guó)人大環(huán)資委進(jìn)行審查。“全國(guó)人大將在2017年制定下一個(gè)五年立法計(jì)劃，現(xiàn)在推動(dòng)長(zhǎng)江立法，剛好處在窗口期。”呂忠梅道。

根據(jù)呂忠梅的判斷，2016年是過去二十年來制定“長(zhǎng)江法”最好的一次機(jī)遇。“這個(gè)時(shí)候抓住了，也許事情就成了。如果這個(gè)機(jī)會(huì)抓不住，不知道又要等多少年。”