PPP路在何方？以可持續(xù)發(fā)展為導向的PPP模式

自上世紀70年代首次提出以來，可持續(xù)發(fā)展理念已經(jīng)成為包括中國在內的世界各國廣泛接受的全球經(jīng)濟社會發(fā)展的核心概念和中軸原理，其強調經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，要求在滿足當代人需求的同時又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的代際平衡，在突破資源承載力約束的“增長的極限”的同時，又避免生態(tài)崩潰導致的“寂靜的春天”。PPP模式的源起，正是在發(fā)展過程中，由公共部門主導的供給無法滿足日益增長的社會大眾對公共產(chǎn)品和服務的需求所致，對供給效率和資源平衡的追求是其天然驅動力。同濟大學熊偉和諸大建老師由對象-過程-主體三個維度入手，從可持續(xù)發(fā)展的高度，將PPP模式在中國的演進過程分為三個階段：以填補公共財政預算缺口的PPP1.0階段，全面提升公共治理能力并提高公共產(chǎn)品供給效率的PPP2.0階段，和實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的PPP3.0階段。這不僅為完善PPP模式在中國發(fā)展的理論體系提供了更深層次的依據(jù)，同時對正處于跨越中等收入陷阱又同時面對有限資源承載力等復雜挑戰(zhàn)下的中國有更多現(xiàn)實的意義，值得所有PPP決策者和實踐者參考和借鑒，在身處1.0的時候，能夠抬起頭，看清前行的方向。

——肖光睿亞洲開發(fā)銀行高級PPP官員

截至目前為止發(fā)改委和財政部批復的PPP項目投資額加總起來已經(jīng)達到16萬億，從此規(guī)模看來，PPP已經(jīng)成為推進我國城鎮(zhèn)化建設的一項基本制度。但是此模式在實踐中依然存在諸多問題，迫切需要一套理論體系來引導中國PPP模式的發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展理論作為全球經(jīng)濟社會發(fā)展的核心概念和中軸原理，已經(jīng)成為國際上城鎮(zhèn)化建設的主導理論。本文從對象-過程-主體三個維度，探討了以可持續(xù)發(fā)展為導向的PPP模式。

對象維度：以可持續(xù)發(fā)展為導向的PPP模式3.0版本

目前應用PPP模式最大的動力來自于該模式解決了地方政府財政困難，因此我們將現(xiàn)階段定義為PPP1.0版本；在2.0版本下，PPP模式將會注重公共產(chǎn)品/服務的供給效率，例如，在不同行業(yè)和不同地區(qū)比較PPP模式與傳統(tǒng)模式的效率，從而選擇最優(yōu)模式。在3.0版本下，PPP模式將會以可持續(xù)發(fā)展為導向，主要包括經(jīng)濟，社會，環(huán)境可持續(xù)。

（1）經(jīng)濟可持續(xù)是指PPP項目要給社會資本帶來“長期，穩(wěn)定，合理”的投資回報。“長期”是指社會資本要有效的整合建設階段與運營維護階段從而降低全壽命周期成本，避免承包商只重視短期的施工利潤，忽略長期的運營維護效率。“穩(wěn)定”要求地方政府需要有持續(xù)支付的能力和信用。常見的問題是本屆政府實施的項目不被下一屆政府認可，從而出現(xiàn)政府違約的現(xiàn)象。目前實踐中通過將項目納入政府中長期的財政預算或者發(fā)改委/財政部示范項目庫等措施，都能有效避免此類風險；“合理”是指項目的利潤率一方面要能吸引社會資本，另一方面又不能出現(xiàn)暴利。由于PPP項目的復雜性與合同的長期性，項目初期很難做出準確的財務評估，因此要求有動態(tài)的調節(jié)機制，用來分配超額利潤和救濟虧損的項目。

（2）社會可持續(xù)是指PPP項目要能給社會公眾提供“優(yōu)質，低廉，覆蓋面廣”的公共產(chǎn)品和服務。“優(yōu)質”是指社會資本方所提供的產(chǎn)品和服務必須要滿足產(chǎn)出標準的要求，通常PPP模式下的社會資本方比傳統(tǒng)模式下的政府更有節(jié)約成本的動力，甚至不惜降低產(chǎn)品和服務的質量；“低廉”是指社會資本方所提供的產(chǎn)品和服務必須要考慮公眾的價格可承受能力，PPP模式下社會資本方會傾向于收取高額價格實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化，但是由于公共產(chǎn)品的外部性，需要設定較低的價格以實現(xiàn)社會效益最大化；“覆蓋面廣”是指社會資本方需要將公共服務提供給更多的地區(qū)和人群，這是因為PPP模式下社會資本方會選擇性的投資在回報率高的地區(qū)和服務利潤豐厚的人群，從而忽視了社會公平。

（3）環(huán)境可持續(xù)是指PPP項目要改善對城市“資源，環(huán)境，居民生活”的影響。PPP項目需要提高對城市資源的利用率，例如土地、淡水、綠化等資源；PPP項目需要減少對城市環(huán)境的影響，例如空氣污染，水污染，噪音污染，交通擁堵等；PPP項目需要改善對城市居民生活的影響，例如促進就業(yè)，改善員工福利，健康等。在我國PPP模式實施中，由于忽視了對環(huán)境的關注，導致一些項目產(chǎn)生了很非常嚴重的后果。例如匯津中國（長春）污水處理有限公司與政府關于排污費的糾紛，導致數(shù)百萬噸污水直接排入松花江；蘭州威立雅水務水污染事件，導致蘭州主城區(qū)四區(qū)居民生活用水停供4天。由于PPP項目對環(huán)境的影響屬于外部性的內容，政府要設定合理的機制將外部性內部化，激勵企業(yè)為改善環(huán)境做出努力。

過程維度：PPP模式為可持續(xù)發(fā)展提供了資金來源

可持續(xù)發(fā)展指既滿足當代人的需求，又不損害后代人滿足其需求的發(fā)展。從基礎設施投資的視角來看，滿足后代人的需求就必須由當代人做出投資。例如，當下修建的公路，橋梁，隧道，其拉動的經(jīng)濟發(fā)展多年之后才能顯現(xiàn)；當代人對生態(tài)環(huán)境和古建筑的保護性投入，其價值也隨著時間推移才能逐步被重視。既然可持續(xù)發(fā)展的投入與產(chǎn)出存在時間上的錯位，那么融資需求就成為推動可持續(xù)發(fā)展的重大難題。而PPP模式，作為地方政府的信用卡，可以用來透支未來，投資當下。但是，理論與實踐的鴻溝使得這條道路極易走偏。

（1）當代人所做的投資是否物有所值（ValueforMoney，VFM）？PPP模式不同發(fā)展時期，其物有所值的內涵不同。PPP1.0版本下，由于政府是以引進社會資本為目的，因此強調資本的可獲得性，而非物有所值；在PPP2.0版本下，物有所值主要強調經(jīng)濟效率。PPP模式的效率優(yōu)勢只存在于某一些基礎設施行業(yè)，并非所有的行業(yè)都適用，因此濫用PPP模式并不能實現(xiàn)物有所值；在PPP3.0版本下，物有所值主要強調經(jīng)濟，社會，環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，例如英國PFI模式下提出的物有所值評估體系就是基于3E：經(jīng)濟（economy），效率（efficiency）和效能（effectiveness），在一定程度上體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的理念。我國目前財政部發(fā)布的《物有所值評估指引》主要強調經(jīng)濟效率，因此屬于PPP2.0版本下的物有所值評估體系，但是由于我國目前PPP實踐仍然處于1.0版本，該指引也并未得到有效實施。

（2）當代人的透支額度是否超出了后代人的承受能力？基礎設施項目最大的特點除了高額的建設性投資，后期的運營維護費用也隨著時間推移逐年增加，并且數(shù)額巨大（通常20-30年的運營維護成本要高于初期建設成本）。短時間內上馬巨量項目，并且大量透支未來地方政府的財政能力，將來會使得這些項目的運營維護面臨巨大困難。特別是當社會資本面臨困境需要財政支持或者政府回購時，財政資金的短缺將會使得未來政府的解決途徑非常之少（拉丁美洲的PPP浪潮之后，因為地方政府財政能力有限，大量的PPP項目被迫破產(chǎn)）。因此，PPP模式促進可持續(xù)發(fā)展，需要嚴格控制政府在PPP項目中的支出義務。這一部分應該在PPP項目《財政可承受能力評估》中得到落實。

（3）當代人所做的投資決策是否代表后代人的利益（花別人的錢，謀自己的私利）？當代人作為后代人的代理人，極易存在道德風險。如果大量透支未來，僅僅是為了滿足當下地方政府政績需求或者短期的經(jīng)濟增長，將會給后代人留下沉重的負擔。因此，PPP模式下需要對實施的項目進行《可持續(xù)性評估》，包括對經(jīng)濟、社會、環(huán)境的長遠影響。

主體維度：PPP模式下政府-企業(yè)-公眾的合作治理為可持續(xù)發(fā)展提供了制度優(yōu)勢

關于可持續(xù)發(fā)展與治理的研究表明，單純的依靠企業(yè)或者政府，都不可能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。合作治理（cooperativegovernance）和共同治理（metagovernance）被認為是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最優(yōu)制度，其中主要包括政府，私營部門和公眾。PPP模式，作為在基礎設施領域合作治理的具體形式，也會成為推動可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。具體原因如下：

（1）創(chuàng)新是促進可持續(xù)發(fā)展最重要的動力，而創(chuàng)新必須通過私營部門來實現(xiàn)。無論是技術的創(chuàng)新，還是商業(yè)模式的創(chuàng)新，都需要對實施者提供巨大的經(jīng)濟激勵，而體制內是無法提供這種激勵。在公共服務領域，私營部門的創(chuàng)新性正在變革傳統(tǒng)的供給模式，使得可持續(xù)發(fā)展日益變得可能。例如基于共享經(jīng)濟理論的摩拜單車，大大的提高了傳統(tǒng)由政府提供的公共單車的效率，私營企業(yè)在技術與商業(yè)模式上的創(chuàng)新，將原來需要政府補貼才能提供的公共服務，變成了具有良好盈利性的產(chǎn)業(yè)。以公共交通為導向的開發(fā)(TOD)作為一種基于可持續(xù)發(fā)展的城市規(guī)劃理念，已經(jīng)提出二十多年，但是最終只有在私營部門的主導下，才發(fā)展成為可以自負盈虧的商業(yè)模式（港鐵模式），并逐漸得到推廣。因此，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須要在PPP模式下找到可供推廣的創(chuàng)新點，特別是通過對有限資源的更高效率利用從而實現(xiàn)商業(yè)成功。

（2）私營部門關注經(jīng)濟效益，而可持續(xù)發(fā)展強調經(jīng)濟，社會，環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，因此需要政府的規(guī)制與監(jiān)管。私營部門主導的基礎設施建設很容易出現(xiàn)如下問題：重視施工利潤，忽視運營維護效益，從而產(chǎn)生短視行為；收取高額票價，從而造成公共服務覆蓋面窄，以及不公平的現(xiàn)象；為了降低成本而降低公共產(chǎn)品和服務的質量，從而對公共利益造成巨大損害；將投資集中在能帶來經(jīng)濟回報的設施，忽視了對環(huán)境保護，員工安全與福利，社會責任等方面的投入。從目前PPP實施的現(xiàn)狀來看，第一個問題已經(jīng)出現(xiàn)，迫切的需要引起重視。

（3）公眾參與能減少市場失靈與政府失靈的情況。可持續(xù)發(fā)展要求公眾在公共事務中的知情權與參與權大大的提高，從而更好的保護公眾利益，社交網(wǎng)絡等現(xiàn)代信息技術也讓這一要求得以成為現(xiàn)實。公眾可以有效監(jiān)督私營部門提供公共服務的質量，例如蘭州自來水苯超標事件；公眾可以干預政府錯誤的投資決策，例如廈門PX項目事件；公眾可以直接參與公共產(chǎn)品的提供，例如在城郊與農村的供水服務投資分散，回報率低，私營企業(yè)通常不愿意投資，由當?shù)鼐用褡誀I的小型供水設施能有效彌補這一公共服務的缺位。但是公眾的知情權與參與權需要有效的引導與組織，避免造成負面效果。目前政策層面正在制定的《PPP信息公開條例》希望能解決這一問題。

隨著聯(lián)合國歐經(jīng)委推出了《實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標以人為本的政府和社會資本合作(PPPs)善治指導原則(草案)》，可持續(xù)發(fā)展將會成為PPP模式的最終愿景，并在世界范圍內得到認可。強調PPP模式下的可持續(xù)發(fā)展，是希望政策制定者明確推進PPP模式的正確路徑，穩(wěn)健的完善各方面的制度建設。對于社會資本而言，對國家實施PPP模式的長遠目標有清楚的認識，有助于規(guī)避短期的投機行為，布局有長遠利益的商業(yè)模式。