常紀(jì)文：推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的“四個(gè)必須”

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)，先后出臺(tái)了一系列重大決策部署，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)取得了重大進(jìn)展和積極成效。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，首次把“美麗中國(guó)”作為生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)提出加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系;黨的十八屆四中全會(huì)要求用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境;黨的十八屆五中全會(huì)提出五大發(fā)展理念，將綠色發(fā)展作為“十三五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要理念，成為黨關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)、社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律性認(rèn)識(shí)的最新成果。

生態(tài)文明建設(shè)必須遵循科學(xué)規(guī)律，選擇正確的生態(tài)治理路徑，揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，通過制度建設(shè)、管理創(chuàng)新等方式發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)、科技的作用，從而形成科學(xué)格局，走出一條符合實(shí)際、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的中國(guó)特色生態(tài)文明建設(shè)之路。通過3年左右的努力，目前，中央層面的生態(tài)文明基本制度體系已經(jīng)初步形成，地方層面的制度配套和創(chuàng)新正在有序推進(jìn)。中國(guó)生態(tài)文明體制改革取得了積極進(jìn)展，形成了生態(tài)文明建設(shè)的中國(guó)方案，在實(shí)踐中也積累了一些重要的經(jīng)驗(yàn)。

首先，生態(tài)文明體制改革必須有序發(fā)揮地方黨委、人大、政府、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、市場(chǎng)、企業(yè)和個(gè)人的共治作用，調(diào)動(dòng)各方的積極性。

為落實(shí)環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)，一些地方按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，建立了黨政領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)一崗雙責(zé)制度、領(lǐng)導(dǎo)干部離任生態(tài)環(huán)境審計(jì)制度以及自然資源環(huán)境損害的嚴(yán)肅問責(zé)和終身追責(zé)制度。通過督企和督政相結(jié)合，破解了一些地方長(zhǎng)期存在的老大難問題，撬動(dòng)形成了地方黨委和地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)真抓實(shí)干的大格局。

其次，生態(tài)文明體制改革必須重視建立科學(xué)的綜合規(guī)劃和民主決策機(jī)制，平衡好環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，使環(huán)境保護(hù)的社會(huì)性與自然性實(shí)現(xiàn)最大程度的契合。

一些地方健全了綠色發(fā)展的民主決策制度，制定綠色發(fā)展規(guī)劃，引領(lǐng)綠色發(fā)展新格局;完善生態(tài)保護(hù)紅線管理制度，實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動(dòng)“多規(guī)合一”。在此背景下，結(jié)合本地優(yōu)勢(shì)和基礎(chǔ)，發(fā)展特色和互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)。能源重化工是一些地方的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，也是其工業(yè)的基本組成，因此當(dāng)?shù)匾獙?shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和優(yōu)化工作，必須面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，補(bǔ)足短板。為了解決產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)不明顯、產(chǎn)業(yè)園區(qū)之間關(guān)聯(lián)性小、難以形成長(zhǎng)效產(chǎn)業(yè)鏈的瓶頸問題，一些地方依托境內(nèi)豐富的自然資源，按照大力實(shí)施“園區(qū)承載、項(xiàng)目帶動(dòng)”的戰(zhàn)略，從嚴(yán)落實(shí)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)和污染物總量控制要求，著力構(gòu)建低碳循環(huán)的新型工業(yè)體系，探索科技含量高、資源消耗低、就業(yè)容量大、環(huán)境污染小、經(jīng)濟(jì)社會(huì)雙贏的新型工業(yè)化道路。這種區(qū)域統(tǒng)籌和區(qū)域優(yōu)化的產(chǎn)業(yè)精細(xì)化管理方式，既可以調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，防止本地產(chǎn)業(yè)之間的無序競(jìng)爭(zhēng)及本地產(chǎn)業(yè)與外地產(chǎn)業(yè)之間的無序競(jìng)爭(zhēng)，又可以提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)的效益。

第三，生態(tài)文明體制改革必須重視產(chǎn)業(yè)升級(jí)、優(yōu)化、改造和共進(jìn)的支撐作用。

生態(tài)文明的衡量標(biāo)準(zhǔn)是生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好，因此不能缺乏產(chǎn)業(yè)的持續(xù)性支撐。我們不應(yīng)走先污染后治理的老路，也不應(yīng)走捧著金飯碗過苦日子的窮路。因此，變生態(tài)文明建設(shè)理念為可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，變生態(tài)要素為生產(chǎn)要素，變生態(tài)財(cái)富為物質(zhì)財(cái)富，讓人人有事做、家家有收入，社會(huì)各界全面參與生態(tài)文明建設(shè)就有積極性。為此，生態(tài)文明建設(shè)必須和工業(yè)化的升級(jí)換代相結(jié)合，和發(fā)展特色的旅游經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，和發(fā)展本土化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相結(jié)合，和發(fā)展本地需要的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)相結(jié)合，和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等全面建成小康社會(huì)的要求相結(jié)合。要使第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)在生態(tài)文明建設(shè)的大格局中多元共進(jìn)，讓老百姓既有享受美好生態(tài)環(huán)境的獲得感，也有共享經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展成果的獲得感。

事實(shí)上，一些地方在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面走出了自己的路子，如著力構(gòu)建低碳循環(huán)的新型工業(yè)體系;以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和縣域特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)為依托，助推整體工業(yè)發(fā)展再上新臺(tái)階;著力構(gòu)建綠色生態(tài)的有機(jī)農(nóng)業(yè)體系;努力加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)民持續(xù)增收提供優(yōu)良環(huán)境;著力構(gòu)建特色高效的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系;利用良好的區(qū)域地理和環(huán)境條件，大力發(fā)展養(yǎng)生保健、康復(fù)療養(yǎng)、居家養(yǎng)老等綠色民生經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)體系。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須有撬動(dòng)資金。為此，一些地方正在探索建立政府、企業(yè)、社會(huì)合力保障的多元化投入機(jī)制，爭(zhēng)取財(cái)政支持和項(xiàng)目資金，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境投融資平臺(tái)，以大項(xiàng)目、大投資推動(dòng)綠色發(fā)展。

第四，生態(tài)文明體制改革必須出實(shí)招、重實(shí)效。

2015年，著力落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》4個(gè)配套辦法，積極推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法。環(huán)境保護(hù)部對(duì)33個(gè)市(區(qū))開展綜合督查，公開約談15個(gè)市級(jí)政府主要負(fù)責(zé)同志;全國(guó)實(shí)施按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)案件8000余件，移送行政拘留、涉嫌環(huán)境污染犯罪案件近3800件;開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革，改變紅頂中介賺黑心錢、禍害公共環(huán)境的丑惡現(xiàn)象;拒絕審批一批對(duì)環(huán)境存在潛在負(fù)面影響的水電、火電等重大項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文書。

2016年上半年，地方各級(jí)環(huán)保部門實(shí)施按日連續(xù)處罰案件307件，罰款數(shù)額達(dá)26447.62萬元;實(shí)施查封扣押案件2942件;實(shí)施限產(chǎn)停產(chǎn)案件1202件;移送行政拘留1291起;涉嫌犯罪移送公安機(jī)關(guān)案件840起。與2015年相比，執(zhí)法嚴(yán)厲性均有加強(qiáng)。

中央環(huán)保督察的扎實(shí)推進(jìn)是生態(tài)文明改革和建設(shè)成就的一個(gè)縮影。2016年1月中央環(huán)保督察組進(jìn)駐河北省后，31批2856件環(huán)境問題舉報(bào)已辦結(jié)，關(guān)停取締非法企業(yè)200家，拘留123人，行政約談65人，通報(bào)批評(píng)60人，責(zé)任追究366人。2016年8月，今年首批中央環(huán)保督察組進(jìn)駐八省市自治區(qū)，先后有2000多人被追究責(zé)任。以江西省為例，共行政拘留處罰38人，刑事拘留15人。

2016年年初至今，全國(guó)空氣質(zhì)量整體持續(xù)改善，環(huán)境保護(hù)紅利得以釋放，構(gòu)建人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局取得積極進(jìn)展，生態(tài)文明建設(shè)展現(xiàn)出旺盛生機(jī)和光明前景。這必然會(huì)堅(jiān)定全社會(huì)持續(xù)、深入開展生態(tài)文明改革和建設(shè)的決心與信心。

在“五位一體”的大格局下，生態(tài)文明建設(shè)既是抽象的理論，也是一個(gè)又一個(gè)具體的生態(tài)治理實(shí)踐。在具體的改革和建設(shè)實(shí)踐中，“綠水青山就是金山銀山”、“美麗鄉(xiāng)村”等樸實(shí)而深刻的理念和生態(tài)治理詞匯已廣為人知。正是因?yàn)殚L(zhǎng)期的思想堅(jiān)守、行為堅(jiān)持和改革創(chuàng)新，機(jī)制靈活、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、百姓富裕、生態(tài)美好的生態(tài)文明格局正在形成。“看得見山，望得見水，記得住鄉(xiāng)愁”、“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”的生態(tài)文明新印象正在中國(guó)生態(tài)文明體制改革的實(shí)踐中形成，生態(tài)文明改革和建設(shè)的中國(guó)方案正在地球村發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)