德國(guó)《可再生能源法》修訂之路及啟示

今年7月，德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)通過了對(duì)2014年版《可再生能源法》的修訂草案，新版《可再生能源法》(以下稱EEG2017)將于2017年1月1日實(shí)施。這是自2000年該法首次頒布以來的第五次大規(guī)模修訂。由于此次修訂在可再生能源上網(wǎng)電價(jià)政策方面作出較大調(diào)整，因此也被稱為《可再生能源法》3.0版。德國(guó)可再生能源發(fā)展在世界上具有代表性，因此關(guān)注其可再生能源政策變化，對(duì)促進(jìn)我國(guó)可再生能源健康發(fā)展提供有益借鑒。

新能源發(fā)展最新情況

截至2015年底，德國(guó)發(fā)電總裝機(jī)1.9億千瓦，其中風(fēng)電4461萬千瓦，太陽能發(fā)電3933萬千瓦，占德國(guó)總裝機(jī)的43%;2015年，德國(guó)總發(fā)電量6518億千瓦時(shí)，其中風(fēng)電880億千瓦時(shí)，太陽能發(fā)電384億千瓦時(shí)，約占總發(fā)電量的20%(見表1)。部分時(shí)段風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)電量比例已經(jīng)高于50%，甚至達(dá)80%。

歷程及修訂背景

德國(guó)可再生能源發(fā)展政策演變與德國(guó)可再生能源發(fā)展階段密切相關(guān)?？v觀德國(guó)可再生能源十余年來的發(fā)展歷程，以德國(guó)《可再生能源法》修訂為標(biāo)志，德國(guó)可再生能源政策大致可分為以下六個(gè)發(fā)展階段：

階段一：EEG2000(1991~2003年)，確定以固定上網(wǎng)電價(jià)為主的可再生能源激勵(lì)政策，德國(guó)國(guó)內(nèi)可再生能源發(fā)電市場(chǎng)啟動(dòng)。

階段二：EEG2004(2003~2008年)，完善上網(wǎng)電價(jià)政策，可再生能源發(fā)電快速發(fā)展。

階段三：EEG2009(2009~2012年)，建立基于新增容量的固定上網(wǎng)電價(jià)調(diào)減機(jī)制、鼓勵(lì)自發(fā)自用，首次提出市場(chǎng)化方面的條款。

階段四：EEG2012(2012~2014年)，完善基于新增容量的固定上網(wǎng)電價(jià)調(diào)減機(jī)制和自發(fā)自用激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)可再生能源進(jìn)入市場(chǎng)。

階段五：EEG2014(2014~2016年)，嚴(yán)格控制可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼，首次提出針對(duì)光伏電站的招標(biāo)制度試點(diǎn)，分階段、有重點(diǎn)推動(dòng)光伏發(fā)電市場(chǎng)化。

階段六：EEG2017，全面引入可再生能源發(fā)電招標(biāo)制度，正式結(jié)束基于固定上網(wǎng)電價(jià)的政府定價(jià)機(jī)制，全面推進(jìn)可再生能源發(fā)電市場(chǎng)化。

1991年，德國(guó)政府頒布了《電力入網(wǎng)法》(StromEsG)，是德國(guó)推動(dòng)可再生能源發(fā)展的政策開端。由于激勵(lì)力度較小、效果有限，而后被德國(guó)《可再生能源法》取代。2000年，德國(guó)首部《可再生能源法》出臺(tái)，成功啟動(dòng)了德國(guó)國(guó)內(nèi)光伏市場(chǎng)，為德國(guó)近年來光伏的快速發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

2003年、2008年、2011、2014年德國(guó)分別對(duì)《可再生能源法》進(jìn)行修訂。2008年，德國(guó)光伏發(fā)展過快、補(bǔ)貼成本過高等問題開始顯現(xiàn)，德國(guó)開始通過光伏補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)下調(diào)等政策調(diào)整控制光伏發(fā)展速度。2011年修訂的《可再生能源法》則進(jìn)一步凸顯出推動(dòng)光伏發(fā)電市場(chǎng)化、進(jìn)一步調(diào)減補(bǔ)貼、關(guān)注光伏的電網(wǎng)消納等政策調(diào)整方向，預(yù)示德國(guó)光伏發(fā)展進(jìn)入第三個(gè)階段。

2014年版《可再生能源法》，首次提出針對(duì)光伏電站的招標(biāo)制度試點(diǎn)，分階段推動(dòng)光伏融入電力市場(chǎng)、調(diào)減并最終退出補(bǔ)貼。同時(shí)，通過調(diào)整對(duì)用電密集型企業(yè)、自發(fā)自用電量等的電費(fèi)附加分?jǐn)倻p免政策，嚴(yán)格控制可再生能源電費(fèi)附加。2016年，德國(guó)對(duì)《可再生能源法》再次修訂，體現(xiàn)了德國(guó)對(duì)歐盟關(guān)于各國(guó)可再生年能源支持政策要求的響應(yīng)，也體現(xiàn)了德國(guó)政府實(shí)現(xiàn)高比例可再生能源發(fā)展目標(biāo)、降低可再生能源發(fā)展成本的決心。

歐盟2014年對(duì)成員國(guó)可再生能源政策提出新要求，按照歐盟裁決，德國(guó)EEG2014有效期僅到2016年底，2017年需要出臺(tái)新版法案。2014年4月9日，歐盟委員會(huì)發(fā)布《2014環(huán)境保護(hù)與能源國(guó)家資助指南》(以下簡(jiǎn)稱“2014年國(guó)家資助指南”)，對(duì)成員國(guó)可再生能源政策提出調(diào)整要求，其核心要點(diǎn)是逐步降低可再生能源補(bǔ)貼，激勵(lì)可再生能源提高自身競(jìng)爭(zhēng)力。一是以市場(chǎng)溢價(jià)逐步取代固定電價(jià)補(bǔ)貼。

從2016年1月1日起，新的可再生能源發(fā)電量必須進(jìn)入電力市場(chǎng)，且承擔(dān)類似于常規(guī)電源的電力系統(tǒng)平衡義務(wù)。可再生能源補(bǔ)貼將采用市場(chǎng)溢價(jià)機(jī)制，即在電力市場(chǎng)價(jià)格的基礎(chǔ)上，給可再生能源發(fā)電一部分補(bǔ)貼。采用溢價(jià)機(jī)制將減少可再生能源補(bǔ)貼。二是引入可再生能源發(fā)電項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)制度。根據(jù)新指南，除部分小型可再生能源發(fā)電項(xiàng)目外，2015年開始對(duì)部分新建可再生能源發(fā)電項(xiàng)目施行競(jìng)標(biāo)，到2017年將對(duì)所有新建可再生能源發(fā)電項(xiàng)目施行競(jìng)標(biāo)。德國(guó)EEG2014總體符合歐盟委員會(huì)新要求，但是部分條款需要調(diào)整，如招標(biāo)機(jī)制僅針對(duì)部分地面光伏發(fā)電試點(diǎn)項(xiàng)目。根據(jù)歐盟委員會(huì)裁決，EEG2014有效期僅到2016年底，之后需要出臺(tái)新的可再生能源法案。這是德國(guó)EEG2017出臺(tái)的大背景。

德國(guó)政府?dāng)M通過可再生能源法修訂更好的實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)降低電力成本。德國(guó)政府提出，2025年可再生能源發(fā)電量需占總用電量40%~45%;2035目標(biāo)進(jìn)一步提高到55%~60%。德國(guó)將維持2022年全面廢核的目標(biāo)，以及2020年碳排放量較1990年減少40%的減排承諾。考慮可再生能源發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼政策造成電力用戶終端用電電價(jià)大幅攀升等現(xiàn)實(shí)問題，在實(shí)現(xiàn)高比例可再生能源發(fā)展的同時(shí)，控制電力成本、促進(jìn)可再生能源的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展是德國(guó)可再生能源政策調(diào)整的重要原則。

新可再生能源法對(duì)我國(guó)新能源發(fā)展政策啟示

“十二五”以來，在國(guó)家政策措施的大力支持下，我國(guó)新能源能源發(fā)展取得了顯著成就。截至2015年底，我國(guó)新能源發(fā)電并網(wǎng)容量約18744萬千瓦，其中，風(fēng)電并網(wǎng)容量12830萬千瓦，太陽能發(fā)電并網(wǎng)容量4849萬千瓦，并網(wǎng)新能源裝機(jī)容量約占我國(guó)全部發(fā)電裝機(jī)容量的12.4%。同時(shí)，隨著發(fā)展規(guī)模的增加，我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的困難和矛盾也日益突出。一是財(cái)政補(bǔ)貼資金缺口較大。截至2016年上半年，可再生能源補(bǔ)貼缺口累計(jì)已達(dá)550億元。二是棄風(fēng)棄光形勢(shì)嚴(yán)峻。2016年上半年，我國(guó)累計(jì)棄風(fēng)電量252.17億千瓦時(shí)，接近去年全年水平(269.45億千瓦時(shí))。累計(jì)棄光電量33.05億千瓦時(shí)，較去年同期(17.32億千瓦時(shí))接近翻番。優(yōu)化新能源開發(fā)利用方式，完善新能源發(fā)展政策機(jī)制已經(jīng)成為促進(jìn)我國(guó)新能源健康持續(xù)發(fā)展的重中之重。結(jié)合德國(guó)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)新能源發(fā)展提出以下建議：

一是完善可再生能源相關(guān)電價(jià)和補(bǔ)貼政策。建立可再生能源發(fā)展規(guī)劃與電價(jià)補(bǔ)助資金政策的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，保障可再生能源電價(jià)附加資金收支平衡，加快解決電價(jià)附加補(bǔ)助資金歷史欠賬問題;結(jié)合我國(guó)新一輪電力市場(chǎng)改革，適時(shí)修訂可再生能源固定上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制，探索引入針對(duì)集中式風(fēng)電、光伏電站的固定補(bǔ)貼機(jī)制，探索招標(biāo)制度與固定補(bǔ)貼機(jī)制的結(jié)合，促進(jìn)可再生能源上網(wǎng)電價(jià)政策與市場(chǎng)建設(shè)相結(jié)合，降低新能源發(fā)展成本，促進(jìn)新能源可持續(xù)發(fā)展。

二是優(yōu)化新能源開發(fā)布局，促進(jìn)各類電源協(xié)調(diào)發(fā)展。嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家有關(guān)文件規(guī)定，優(yōu)化新能源開發(fā)布局;嚴(yán)格控制新增火電(尤其是供熱)、核電裝機(jī)容量，合理控制自備電廠發(fā)展規(guī)模;加快建設(shè)抽水蓄能和燃?xì)庹{(diào)峰電站。

三是市場(chǎng)與計(jì)劃手段相結(jié)合，多措并舉促進(jìn)新能源消納。在市場(chǎng)建設(shè)方案中充分考慮促進(jìn)新能源消納需要的輔助服務(wù)市場(chǎng)、容量市場(chǎng)等機(jī)制設(shè)計(jì)，促進(jìn)新能源跨省區(qū)交易，在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)風(fēng)光互補(bǔ)、水火互濟(jì)。同時(shí)，考慮到我國(guó)用電負(fù)荷增長(zhǎng)趨緩，各類電源利益矛盾、省間壁壘等問題日益突出，市場(chǎng)化機(jī)制短期效果有限，應(yīng)同時(shí)加強(qiáng)計(jì)劃的指導(dǎo)作用，共同促進(jìn)新能源充分消納。