放開發(fā)用電計(jì)劃：從“計(jì)劃”到“市場(chǎng)”的關(guān)鍵一步

放開發(fā)用電計(jì)劃是市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵一步。只有做足做好機(jī)制設(shè)計(jì)，不斷完善中長(zhǎng)期直接交易，全面構(gòu)建由各專門電力市場(chǎng)組成的電力市場(chǎng)體系，才能切實(shí)推動(dòng)電力管理手段由“計(jì)劃”向“市場(chǎng)”的轉(zhuǎn)變。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)電力行業(yè)管理手段以“計(jì)劃”為主，電源、電價(jià)、電量均受到政府的嚴(yán)格管制。電源管制主要體現(xiàn)為項(xiàng)目核準(zhǔn)，通過控制新增供給能力來滿足電力需求的預(yù)期增長(zhǎng)，試圖實(shí)現(xiàn)并維持電力供需平衡。電價(jià)管制主要體現(xiàn)為政府直接制定上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)和銷售目錄電價(jià)，其中上網(wǎng)電價(jià)的制定基于不同發(fā)電技術(shù)項(xiàng)目核準(zhǔn)所估算的設(shè)備利用小時(shí)數(shù)，銷售電價(jià)則作為產(chǎn)業(yè)調(diào)控和普惠民生的重要手段。電量管制主要體現(xiàn)為政府通過發(fā)用電計(jì)劃分配電量，為電源投資提供有保障的回報(bào)預(yù)期。電源管制、電價(jià)管制與電量管制環(huán)環(huán)相扣，封閉運(yùn)行。

近年來，“電源—電價(jià)—電量”的“計(jì)劃”閉環(huán)受到諸多挑戰(zhàn)，運(yùn)行艱難。首先是電力供給能力增長(zhǎng)過快，究其原因，一方面是因?yàn)榄h(huán)保政策與減排壓力推動(dòng)清潔能源發(fā)電蓬勃發(fā)展，另一方面是因?yàn)樯暇W(wǎng)電價(jià)下調(diào)滯后于燃料價(jià)格下降，刺激傳統(tǒng)煤電逆勢(shì)上揚(yáng)。其次，新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增速放緩、結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致電力需求疲軟，電力供需呈現(xiàn)明顯寬松態(tài)勢(shì)，用戶對(duì)降低銷售電價(jià)的訴求日趨強(qiáng)烈。再次，電量的大盤子有限而分食者眾多，造成火電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)接連下降，棄水、棄風(fēng)、棄光愈演愈烈，電源投資的預(yù)期收益無法得到有效保障。

如何應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)？唯有打破“計(jì)劃”閉環(huán)，還原電力商品屬性，推進(jìn)市場(chǎng)化改革。中發(fā)[2015]9號(hào)文及其配套文件拉開了新一輪電力體制改革的序幕，提出“堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向”，“加快構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系”。近期發(fā)布的《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃工作的通知（征求意見稿）》是對(duì)“電源—電價(jià)—電量”閉環(huán)管制的重大變革，是從“計(jì)劃”到“市場(chǎng)”的關(guān)鍵一步。

怎樣從“計(jì)劃”走向“市場(chǎng)”

發(fā)用電計(jì)劃是“電源—電價(jià)—電量”閉環(huán)管制的核心規(guī)則。簡(jiǎn)單地說，發(fā)用電計(jì)劃是以受管制的電量電價(jià)為支撐，通過平均式的電量分配，為電源提供有保障的預(yù)期收益。具體來講，發(fā)用電計(jì)劃既包括電量的分配，也包括電力的調(diào)度。其中，電量分配由政府電力管理部門主導(dǎo)，用近似平均分配式的方法制定各發(fā)電機(jī)組的年度發(fā)用電量計(jì)劃和年度分月發(fā)電量計(jì)劃；之后電網(wǎng)企業(yè)對(duì)月度發(fā)電量計(jì)劃進(jìn)行滾動(dòng)修訂，嚴(yán)格保證各發(fā)電機(jī)組年度分配電量的完成。電力調(diào)度由電網(wǎng)公司調(diào)控中心主導(dǎo)，制定日發(fā)電計(jì)劃和輔助服務(wù)計(jì)劃，包括各發(fā)電機(jī)組的開停機(jī)計(jì)劃、出力曲線和備用、調(diào)峰、調(diào)頻等輔助服務(wù)，滿足負(fù)荷波動(dòng)，保障系統(tǒng)安全。電力調(diào)度的結(jié)果依然要保證分配電量的完成，由于上網(wǎng)電價(jià)受嚴(yán)格管制，各發(fā)電機(jī)組擁有明確的收入預(yù)期。

簡(jiǎn)單來講，放開發(fā)用電計(jì)劃的大致思路為通過競(jìng)爭(zhēng)獲得電量，由市場(chǎng)決定電價(jià)，提高電源投資與運(yùn)營(yíng)的自主權(quán)。征求意見稿所提舉措可以概括為：

在電量上，“計(jì)劃”與“市場(chǎng)”雙軌并存，發(fā)電與用電同步放開

征求意見稿在電量放開上充分體現(xiàn)了“計(jì)劃+市場(chǎng)”的雙軌思路。一是將煤電機(jī)組發(fā)電量分為非市場(chǎng)化電量和市場(chǎng)化電量?jī)刹糠?，其中非市?chǎng)化電量逐步過渡到優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電的剛性執(zhí)行，市場(chǎng)化電量由發(fā)電企業(yè)與售電企業(yè)、用戶直接交易確定，所占比重逐年提高。二是鼓勵(lì)大型水電、核電按照“計(jì)劃+市場(chǎng)”的方式簽訂中長(zhǎng)期送受電協(xié)議。具體到“計(jì)劃”，要求明確優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電的保障范圍，確定優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電規(guī)模及跨省跨區(qū)優(yōu)先送受電規(guī)模；具體到“市場(chǎng)”，要求主要輸送煤電的跨省跨區(qū)送受電的電力電量逐步過渡到全部由各方自行協(xié)商確定。

關(guān)于發(fā)電側(cè)放開，征求意見稿提出先后放開煤電、氣電、可調(diào)節(jié)水電、核電、不可調(diào)節(jié)水電、風(fēng)電及光伏參與市場(chǎng)交易，不斷擴(kuò)大參與市場(chǎng)交易的發(fā)電技術(shù)種類。關(guān)于用電側(cè)放開，征求意見稿提出電力用戶參與市場(chǎng)交易規(guī)模與發(fā)電機(jī)組放開容量相匹配。一是具備條件的地區(qū)擴(kuò)大電力用戶放開范圍不受電壓等級(jí)限制；二是中小用戶可通過售電代理參與電力直接交易；三是售電公司可視同大用戶與發(fā)電企業(yè)開展電力直接交易；四是新增大工業(yè)用戶原則上通過簽訂電力直接交易合同保障供電，鼓勵(lì)其他新增用戶參與電力直接交易。

總體來看，放開發(fā)用電計(jì)劃將徹底改變“計(jì)劃”管制下電量的平均式分配，各發(fā)電機(jī)組必須通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得電量來謀求收益，有助于提高電力系統(tǒng)運(yùn)行與發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效率，實(shí)現(xiàn)電力資源的優(yōu)化配置和高效利用。

在電價(jià)上，上網(wǎng)電價(jià)與目錄電價(jià)適時(shí)取消，價(jià)格由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定

在上網(wǎng)電價(jià)方面，征求意見稿提出除優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電對(duì)應(yīng)電量外，發(fā)電企業(yè)其他上網(wǎng)電量?jī)r(jià)格主要由用戶、售電主體與發(fā)電企業(yè)通過自主協(xié)商、市場(chǎng)競(jìng)價(jià)等方式確定，不再執(zhí)行上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)。另外，在電力市場(chǎng)體系比較健全的前提下，全部放開上網(wǎng)電價(jià)。

在銷售電價(jià)方面，征求意見稿提出隨著電力直接交易用戶的放開，適時(shí)取消相應(yīng)類別用戶的目錄電價(jià)。220千伏電力用戶已全部參與直接交易的，盡快取消220千伏用電目錄電價(jià)；110千伏用戶已全部參與的，盡快取消110千伏目錄電價(jià)。另外，在電力市場(chǎng)體系比較健全的前提下，全部放開銷售電價(jià)。

總體來看，放開發(fā)用電計(jì)劃后，上網(wǎng)電價(jià)與銷售電價(jià)將由市場(chǎng)機(jī)制決定，克服“計(jì)劃”管制下電價(jià)固化不變、調(diào)整滯后的弊病，有助于向發(fā)用雙方提供靈活高效的價(jià)格信號(hào)，充分激發(fā)市場(chǎng)活力，為電力服務(wù)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新提供豐沃土壤。

在電源上，電量不分配、電價(jià)不固定、收益不保證，推動(dòng)電源投資成為真正的市場(chǎng)行為

征求意見稿提出，要充分考慮市場(chǎng)消納情況，加強(qiáng)對(duì)電源發(fā)展的規(guī)劃指導(dǎo)，研究制定煤電項(xiàng)目招標(biāo)工作機(jī)制。總體來看，放開發(fā)用電計(jì)劃造成電量不分配、電價(jià)不固定，電源投資將無法擁有可預(yù)期、有保障的穩(wěn)定回報(bào)，電源管制獨(dú)木難支，“電源—電價(jià)—電量”的“計(jì)劃”閉環(huán)將被打破。因需通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得收益，電源投資將轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)效益為核心考量的市場(chǎng)行為，電源投資與運(yùn)營(yíng)的自主權(quán)有望提高。

如何走好這關(guān)鍵一步

放開發(fā)用電計(jì)劃是新一輪電力體制改革的重要組成，是構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系的必由之路，是電力行業(yè)管理手段由“計(jì)劃”向“市場(chǎng)”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵一步。關(guān)于放開發(fā)用電計(jì)劃，筆者提出三點(diǎn)建議。