放開發(fā)用電計(jì)劃：預(yù)期中有突破

隨著電價(jià)機(jī)制改革的深化和獨(dú)立電力市場交易中心的完善，加上政府引導(dǎo)和市場監(jiān)管的跟進(jìn)，再經(jīng)過8～10年的努力，規(guī)范、完善的電力市場有望基本建立。

7月20日，國家發(fā)改委、能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃工作的通知(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)。文件下發(fā)后，受到社會(huì)各界的高度關(guān)注，并被媒體解讀為電力市場化改革加速的重要信號。為此，本刊記者就《征求意見稿》的相關(guān)內(nèi)容專訪了資深電力專家、中國電機(jī)工程學(xué)會(huì)能源專委會(huì)委員陳宗法。

陳宗法認(rèn)為，《征求意見稿》從總體上來說有調(diào)整、有變化，是對電改9號文和電改6個(gè)配套文件的細(xì)化?！墩髑笠庖姼濉愤M(jìn)一步明確了電改的時(shí)間表和路線圖，使得電改更具操作性。在以下四方面有了新的突破：一是明確了2017年3月15日之后投產(chǎn)的煤電機(jī)組不再安排計(jì)劃電量;二是不受電壓等級限制，鼓勵(lì)引導(dǎo)電力用戶參與市場交易;三是加快非煤電機(jī)組參與市場交易，鼓勵(lì)納入優(yōu)先發(fā)電機(jī)組(包括大型水電、核電)積極參與市場，開展直接交易;四是適時(shí)取消目錄電價(jià)，推進(jìn)電價(jià)機(jī)制改革，加強(qiáng)市場監(jiān)管。

而從發(fā)電行業(yè)業(yè)內(nèi)人士的角度看，《征求意見稿》并沒有太超出我們的預(yù)期，文件也沒有明確執(zhí)行范圍。由于本身處在征求各方意見的階段，其正式文件如何出臺(tái)還存在不確定性。盡管新電改推進(jìn)情況復(fù)雜、困難重重，但我對市場化電改前景是充滿信心和樂觀的。正如前幾年進(jìn)行的大用戶直購電改革，起步階段同樣是舉步維艱，試點(diǎn)幾年后才得到了行業(yè)和社會(huì)的認(rèn)可。作為行業(yè)內(nèi)人士，我最主要的建議是，不要把電力企業(yè)僅僅當(dāng)作被改革對象對待，應(yīng)該是積極參與新電改的一個(gè)重要主體，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)電力企業(yè)的積極性，充分發(fā)揮電力企業(yè)的主體意識。

電力市場化改革提速早有預(yù)期，多重因素疊加導(dǎo)致煤電發(fā)展過快

記者：為什么國家發(fā)改委、國家能源局在這個(gè)時(shí)候發(fā)布《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃工作的通知(征求意見稿)》?

陳宗法：我認(rèn)為《征求意見稿》的出臺(tái)主要是以下四個(gè)方面的考慮。

一是黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的總體目標(biāo)，但在深化改革的過程中，一些專家學(xué)者認(rèn)為改革出現(xiàn)了空轉(zhuǎn)、打滑、阻滯。而電力體制改革又是國家全面深化改革的重要組成部分，中央專門派出了督查組，要求加快電力市場化改革的步伐。

二是2015年3月15日中央下發(fā)電改9號文后，電改在各地試行，電改紅利得到釋放。據(jù)國家發(fā)改委在例行新聞發(fā)布會(huì)上發(fā)布的消息，近兩年全國電價(jià)下降向全社會(huì)整體讓利1500億元，尤其是工商用戶實(shí)實(shí)在在地享受到了電改的紅利。但廣大電力用戶對改革成果仍有更大更高的訴求。

三是2015年11月26日，國家發(fā)改委出臺(tái)了電改6個(gè)配套文件。但是，配套文件仍不太具體，進(jìn)入可操作階段更有必要進(jìn)一步細(xì)化，進(jìn)一步明確電改的路徑和時(shí)間表，使電改各項(xiàng)政策能夠真正落地。

四是我國電力供應(yīng)普遍過剩，有的區(qū)域出現(xiàn)了絕對過剩;尤其是當(dāng)前煤電過剩矛盾更加突出。希望通過加快市場化改革步伐，化解煤電過剩產(chǎn)能。

基于上述四方面的原因，國家發(fā)改委和國家能源局出臺(tái)這樣一個(gè)《征求意見稿》，目的是要增加直接交易、市場電量份額，加速電力市場化改革落地。這是深化電改關(guān)鍵性的一步。

記者：如何看待這樣一個(gè)文件?

陳宗法：《征求意見稿》發(fā)布后，媒體傳遞出的信息是電力市場化改革大大加速了，這是主流觀點(diǎn)。但是，作為電力業(yè)內(nèi)，尤其是發(fā)電企業(yè)，心里早有準(zhǔn)備，并沒有太超出我們的預(yù)期。在發(fā)電企業(yè)來看，電力市場化改革是大勢所趨，這只靴子遲早是要落地的?！墩髑笠庖姼濉返某雠_(tái)，有突破、有調(diào)整、有變化，但總的來說基本符合預(yù)期。根據(jù)現(xiàn)有的電改文件精神，2016年直接交易電量占工業(yè)用電量30%、2018年工業(yè)用電全部放開，2020年商業(yè)用電全部放開。由此我們估算，2016年市場電量占比為30%左右，2018年市場電量占比為65%左右，到2020年市場電量將占到80%左右。市場電量逐年提升是必然趨勢，也在廣大發(fā)電企業(yè)的預(yù)想之中。

記者：當(dāng)前,一邊是煤電發(fā)電利用小時(shí)持續(xù)下降,一邊是煤電裝機(jī)并未明顯減速,其原因是什么?

陳宗法：近幾年來,煤電裝機(jī)出現(xiàn)了反彈，我認(rèn)為主要有以下五方面的因素。

一是2011年以來，電煤價(jià)格持續(xù)下滑，煤電邊際效益上升，煤電成為發(fā)電企業(yè)的盈利中心，客觀上刺激了煤電的加速發(fā)展。

二是煤電項(xiàng)目審批權(quán)下放地方政府后，同時(shí)加上國民經(jīng)濟(jì)增速普遍下降，地方政府為了穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、保就業(yè)和增稅收，寄希望于多上能源電力項(xiàng)目，以此來拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長。

三是發(fā)展多多少少有慣性作用。發(fā)電企業(yè)雖然經(jīng)歷了電煤市場的洗禮，但是并沒有經(jīng)歷過電力市場競爭的殘酷性，電廠發(fā)電和賣電不需要考慮市場。近兩年來，電力供需普遍平衡，局部地區(qū)出現(xiàn)絕對過剩。五大發(fā)電集團(tuán)關(guān)注到了電力過剩的危機(jī)，控制了發(fā)展速度，占全國的裝機(jī)比重從2010年開始連續(xù)5年出現(xiàn)了下降。但是，其他發(fā)電主體，尤其是地方能投公司、社會(huì)民營資本仍然處在快速擴(kuò)張期，而政府部門對這類發(fā)電主體的調(diào)控影響力又較弱。

四是煤電清潔發(fā)展轉(zhuǎn)型成為大勢所趨，政策調(diào)控的力度層層加碼，煤電發(fā)展空間越來越小。正因?yàn)槿绱?，發(fā)電企業(yè)希望抓住煤電發(fā)展的最后機(jī)遇期，借此搭上煤電發(fā)展的末班車，同時(shí)實(shí)施煤電超低排放、超低能耗。

五是國家沒有出臺(tái)統(tǒng)一的電力規(guī)劃，政府對五大發(fā)電集團(tuán)以外的投資主體的影響力不大。近幾年來，地方及社會(huì)民營投資主體的新裝機(jī)速度并沒有減下來。

綜上所述，多重因素疊加導(dǎo)致了近年來煤電發(fā)展速度過快。下一步，隨著電力市場化的推進(jìn)，有的區(qū)域已經(jīng)開始了電源項(xiàng)目招投標(biāo)制的試點(diǎn)，煤電發(fā)展將逐步走上理性軌道。

電力市場化改革有新突破科學(xué)應(yīng)對煤電機(jī)組投產(chǎn)小高峰

記者：《征求意見稿》有哪些新的突破?

陳宗法：《征求意見稿》我認(rèn)為主要有以下四點(diǎn)突破。

第一個(gè)突破是《征求意見稿》的第六條，不再安排新投產(chǎn)機(jī)組發(fā)電計(jì)劃。對2017年3月15日后投產(chǎn)的煤電機(jī)組，各地除優(yōu)先購電對應(yīng)電量安排計(jì)劃外，不再安排其他發(fā)電計(jì)劃，通過市場交易獲得的發(fā)電量不再執(zhí)行上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)。而9號文只是提出，鼓勵(lì)新核準(zhǔn)的發(fā)電機(jī)組積極參與電力市場交易，其電量盡快實(shí)現(xiàn)以市場交易為主。沒有規(guī)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)，也比較籠統(tǒng)。由此看出，《征求意見稿》對新投產(chǎn)煤電機(jī)組實(shí)行市場電量和市場電價(jià)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)規(guī)定明確，這樣對新增發(fā)電機(jī)組的影響很大。從長遠(yuǎn)看，實(shí)行市場電量和市場電價(jià)對控制煤電發(fā)展速度、抑制煤電發(fā)展規(guī)模具有積極意義。但是，從短期來看，反而會(huì)刺激煤電發(fā)展的速度和規(guī)模。煤電企業(yè)為了享受最后的計(jì)劃電量和上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)，正在建設(shè)的煤電項(xiàng)目有可能縮短工期，搶在2017年3月15日前投產(chǎn)，這樣就可以搭上計(jì)劃電量的末班車。近年風(fēng)電項(xiàng)目的發(fā)展就是典型的例子。當(dāng)然，也不是所有機(jī)組都能做到，合理建設(shè)工期有自身的客觀規(guī)律。這一點(diǎn)，必須引起各級政府的高度重視，進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)和嚴(yán)格監(jiān)管;各發(fā)電企業(yè)也要吸取過去煤炭、鋼鐵產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的教訓(xùn)，以行業(yè)利益為重，力求做到電力供需的基本平衡。

第二個(gè)突破是不受電壓等級限制，鼓勵(lì)引導(dǎo)電力用戶參與市場交易。特別是引導(dǎo)中小用戶參與市場交易，大力發(fā)展電能服務(wù)商。之前政策規(guī)定參與市場交易的用戶電壓等級必須在110千伏以上。而允許更多的用戶進(jìn)入市場交易，擴(kuò)大范圍，有利于培育用電市場。如果再像近年來的做法一樣，走單邊路線，只一味放開電量市場，缺乏配套的用電市場，這樣的市場是不完整的。

第三個(gè)突破是提出加快縮減煤電機(jī)組非市場化電量，對于簽訂發(fā)電購電協(xié)議(合同)不足基準(zhǔn)小時(shí)數(shù)的，按照基準(zhǔn)小時(shí)數(shù)減去直接交易小時(shí)數(shù)，乘以一定系數(shù)折算，以后逐年遞減。其目的也是為增加市場化電量?！墩髑笠庖姼濉穼@點(diǎn)是非常明確的。電量和電價(jià)同時(shí)放開，將對發(fā)電生態(tài)產(chǎn)生根本性的影響。過去幾乎100%是計(jì)劃電量，今后是市場電量占主導(dǎo)，電量多少完全取決于電價(jià)水平和競爭能力。據(jù)我觀察，當(dāng)前市場電價(jià)是大幅下降的，2015年市場電價(jià)比上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)低了9分多，2016年大約低6分多。計(jì)劃電量的標(biāo)桿電價(jià)是固定的，過去發(fā)電企業(yè)的主要工作是管好設(shè)備，并根據(jù)調(diào)度指令發(fā)好電。而在市場電量和市場電價(jià)的情況下，發(fā)電企業(yè)不但要發(fā)好電，還得賣好電。

第四個(gè)突破是適時(shí)取消目錄電價(jià)，推進(jìn)電價(jià)機(jī)制改革，加強(qiáng)市場監(jiān)管。

記者：《征求意見稿》中需要進(jìn)一步明確和完善的內(nèi)容有哪些?

陳宗法：其一，電力市場化改革探索進(jìn)行了多年，通過大用戶直購找到了突破口。但是，當(dāng)前離建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范的電力市場還有相當(dāng)大的距離，尤其是市場交易規(guī)則還沒有很好地建立起來。地方政府熱衷于以拉郎配的方式積極推進(jìn)大用戶直購，實(shí)質(zhì)成了發(fā)電企業(yè)單邊降價(jià)讓利的交易，不利于建設(shè)真正意義上的電力市場。

其二，售電市場也沒有很好地培育起來。2016年以來，各地雖然成立了許多售電公司，但是真正進(jìn)入交易市場售電的公司并不多。即使組建了北京、廣州兩個(gè)國家級電力交易中心，開展跨區(qū)域電力交易，但隨著電力供應(yīng)過剩特征突顯，跨區(qū)送電的客觀需求下降，已開展的跨區(qū)電量交易也大多是出于政府的號召和電網(wǎng)的需要或調(diào)度。大家對培育銷售電市場的必要性重視不夠，政府在這方面的指導(dǎo)也不夠。新生的售電公司，尤其是其他社會(huì)資本投資的售電公司，要與電網(wǎng)企業(yè)在同一條起跑線上競爭還需要一個(gè)過程，需要相關(guān)配套政策的支持。當(dāng)前推進(jìn)電力市場化的關(guān)鍵是在充分調(diào)動(dòng)地方政府參與電改的同時(shí)，更重要的是科學(xué)引導(dǎo)和嚴(yán)格監(jiān)管地方政府的電改沖動(dòng)和電改行為，避免如大用戶直購一樣被淪落到發(fā)電企業(yè)單邊降價(jià)讓利的境地。

其三，市場規(guī)則如何制定很重要。地方政府和下游工商用戶希望電價(jià)越低越好，有人質(zhì)疑有的地方電改方案出現(xiàn)了偏差，特別是大用戶直購電中發(fā)電企業(yè)利益受損面過大。國家發(fā)改委應(yīng)該加強(qiáng)對地方政府的引導(dǎo)和監(jiān)管，積極推進(jìn)電力市場建設(shè)，規(guī)范地方政府的改革行為。由政府主導(dǎo)的電力改革，電力企業(yè)不能只是當(dāng)作被改革對象看待，應(yīng)當(dāng)是電力改革的重要參與者。8月25日，由送電省、受電省、發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、交易機(jī)構(gòu)、第三方機(jī)構(gòu)等類別組成的廣州電力交易中心市場管委會(huì)正式成立，大家齊抓共管，對維護(hù)市場公平、公正、公開和保障市場主體合法權(quán)益具有非常積極的意義。

其四，對于發(fā)電企業(yè)來說，要以整體利益和行業(yè)利益為重。不論是央企、地方企業(yè)還是民營發(fā)電企業(yè)，不論是什么類型的發(fā)電企業(yè)，都要統(tǒng)一到維護(hù)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的共同利益上來。

總的來說，我對于電力市場化改革前景是樂觀的。隨著電價(jià)機(jī)制改革的深化和獨(dú)立電力市場交易中心的完善，加上政府引導(dǎo)和市場監(jiān)管的跟進(jìn)，再經(jīng)過8~10年的努力，規(guī)范、完善的電力市場有望基本建立。

發(fā)電企業(yè)要基于“一個(gè)面向三個(gè)轉(zhuǎn)型”，積極應(yīng)對電力市場化改革

記者：從計(jì)劃電量到市場電量，對發(fā)電企業(yè)產(chǎn)生哪些影響?

陳宗法：從計(jì)劃電量到市場電量，意味著發(fā)電企業(yè)必須在電力市場中跟用戶簽訂購售電協(xié)議(合同)，通過競價(jià)獲取電量，其影響是非常深刻的，也是全方位的。

其一，電力項(xiàng)目的投資決策難度加大。過去的電源項(xiàng)目只要通過政府核準(zhǔn)后，根據(jù)計(jì)劃電量和上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)，項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性很好估算。而在市場電量和市場電價(jià)下，發(fā)電項(xiàng)目能夠賣出多少電，能夠賣多高的電價(jià)，只能通過競價(jià)，取決于當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域電力市場，具有很大的不確定性。

其二，發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析難度加大。電量和電價(jià)隨著市場供求關(guān)系的變化而變化，市場的波動(dòng)性導(dǎo)致電源企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析更加復(fù)雜。

其三，發(fā)電企業(yè)業(yè)績考核難度加大。由于電量、電價(jià)以及項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析的不確定性，使得項(xiàng)目的業(yè)績考核更加復(fù)雜。

從市場獲取電量和電價(jià)，使發(fā)電企業(yè)直接面對市場競爭，對發(fā)電企業(yè)的影響是根本性的，具有深刻而積極的意義。面向市場，激勵(lì)企業(yè)科學(xué)理性發(fā)展，既要考慮項(xiàng)目布局的科學(xué)合理性，又必須不斷提高企業(yè)的核心競爭力。只有把項(xiàng)目布局在電力供應(yīng)相對偏緊的區(qū)域，機(jī)組運(yùn)行穩(wěn)定，其經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平高于行業(yè)平均水平，這樣的項(xiàng)目才有生存發(fā)展能力。

2002年的電改進(jìn)行的廠網(wǎng)分開，發(fā)電領(lǐng)域打破壟斷走向競爭，其實(shí)是多家投資主體辦電，本質(zhì)上只是電源項(xiàng)目建設(shè)的市場化，并沒有真正實(shí)現(xiàn)電力市場化。如今實(shí)行市場電量和市場電價(jià)，真正實(shí)現(xiàn)了電力市場化，對發(fā)電企業(yè)的發(fā)展理念、經(jīng)營模式、銷售模式以及安全性提出了更高的要求。以前的安全性主要體現(xiàn)在滿足調(diào)度指令和電網(wǎng)安全，現(xiàn)在還加入了用戶需求。

記者：新形勢下，發(fā)電企業(yè)下一步如何發(fā)展?

陳宗法：面對當(dāng)前的宏觀形勢和政策環(huán)境，發(fā)電企業(yè)首先要做好“一個(gè)面向，三個(gè)轉(zhuǎn)型”。

一是突出“一個(gè)面向”(面向市場)。“十三五”期間，發(fā)電企業(yè)最大的挑戰(zhàn)在于電力市場化。發(fā)電企業(yè)長期受計(jì)劃體制影響，項(xiàng)目、電量和電價(jià)都找政府和有關(guān)部門，還未經(jīng)過電力市場競爭的洗禮，沒有感受過市場競爭的殘酷性。在全面競價(jià)時(shí)代，加之電力過剩，即使是享受優(yōu)先發(fā)電的風(fēng)光電也不得不進(jìn)入市場。下一步，用電大戶也將實(shí)行招投標(biāo)制，誰具有價(jià)格優(yōu)勢誰就獲得用電市場份額。這樣，發(fā)電企業(yè)必須樹立價(jià)值思維，強(qiáng)化市場意識，從過去單一運(yùn)用成長型戰(zhàn)略，改變?yōu)槌砷L型、穩(wěn)定型、收縮型戰(zhàn)略組合運(yùn)用，繼續(xù)發(fā)展風(fēng)光電等新能源項(xiàng)目，同時(shí)剝離那些效益不好、負(fù)債過高的僵尸型項(xiàng)目和特困企業(yè)。

目前，我們要防止編制的“十三五”電力規(guī)劃產(chǎn)能擴(kuò)張過大。對企業(yè)來說，不能只顧自己加速擴(kuò)張而損害行業(yè)利益，也要防止企業(yè)間的惡性競爭，要實(shí)現(xiàn)多贏。發(fā)電企業(yè)要吸取煤炭、鋼鐵產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立基本平衡的電力市場。

二是實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)型”(清潔低碳轉(zhuǎn)型、國際化轉(zhuǎn)型、綜合能源供應(yīng)商)。發(fā)電行業(yè)的前兩個(gè)轉(zhuǎn)型正在進(jìn)行中。下一步要利用既有的技術(shù)、區(qū)域優(yōu)勢，積極融入國家“一帶一路”、“互聯(lián)互通”戰(zhàn)略，加快海外能源項(xiàng)目的投資開發(fā)和工程承包、技術(shù)服務(wù)，提高境外資產(chǎn)比重。在這個(gè)過程中，盡管有國家政策鼓勵(lì)，是發(fā)展趨勢，作為投資主體、市場主體，還是要適當(dāng)控制一下投資節(jié)奏，防范走出去的風(fēng)險(xiǎn)。例如，即使是國家鼓勵(lì)的清潔能源項(xiàng)目，尤其是在國家風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的紅色、橙色區(qū)域中就不要盲目新增風(fēng)電項(xiàng)目，企業(yè)的發(fā)展要更加理智。第三個(gè)轉(zhuǎn)型是由生產(chǎn)型發(fā)電企業(yè)向綜合能源供應(yīng)商轉(zhuǎn)型，進(jìn)入配售電領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，由坐商變?yōu)樾猩獭＿@是發(fā)電企業(yè)最為急迫、最為根本性轉(zhuǎn)型，是一個(gè)長期的任務(wù)。要建立以市場為導(dǎo)向、以客戶為需求為中心的電力市場營銷理念，面向市場，面向客戶，走進(jìn)用戶則，為用戶提供各項(xiàng)增值服務(wù)，這恰恰是我們目前發(fā)電企業(yè)的“短板”，重視不夠。因此，發(fā)電企業(yè)要大力加強(qiáng)電力市場營銷機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍建設(shè)，為用戶創(chuàng)造更多的價(jià)值，惠及客戶。

總之，“十三五”期間，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的大幅度增加，發(fā)電企業(yè)要“面向未來”，發(fā)展要有新理念、新突破。在市場化的背景下，發(fā)電企業(yè)身后沒有了“短缺、政府”兩座靠山，完全在市場競爭中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。發(fā)電企業(yè)要以生存為本，先讓企業(yè)活下來。在發(fā)展上，則要理性發(fā)展和差異化發(fā)展，降低建設(shè)運(yùn)營成本，加強(qiáng)對區(qū)域電源的優(yōu)化配置，聚集發(fā)配售產(chǎn)業(yè)鏈，不斷增強(qiáng)企業(yè)核心競爭力。還要兼顧政府要求與社會(huì)責(zé)任，努力促進(jìn)清潔能源的高效利用，加強(qiáng)需求側(cè)管理，幫助用戶節(jié)能減排、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)替代”，回報(bào)社會(huì)。