環(huán)評審批不再作為項目核準前置條件

《環(huán)境影響評價法》自2003年9月1日實施以來，13年間被環(huán)評擋在門外的項目不勝枚舉。其中“十二五”期間，國家層面對151個不符合條件的項目環(huán)評文件不予審批，總投資額7600多億元。近年來，西部地區(qū)一些大型煤化工項目屢屢折戟環(huán)評，讓企業(yè)和地方招商引資部門扼腕不已。

在當前經濟下行壓力不減、整個化工投資不振的背景下，新修訂的《環(huán)境影響評價法》(簡稱新環(huán)評法)9月1日正式實施，引發(fā)業(yè)內廣泛關注。那么，本次修訂基于哪些考慮?新舊環(huán)評法有哪些區(qū)別?對石化企業(yè)會又帶來哪些影響呢?

為何修訂?

體制問題帶來環(huán)評亂象

作為規(guī)劃或建設項目的前置性審批條件，環(huán)評一直被視為從源頭上預防和控制環(huán)境污染的閥門。原國家環(huán)保局局長曲格平更是直言：“環(huán)保部門真正的、最大的權力是環(huán)評，因為項目環(huán)評這一關過不了，后面什么手續(xù)都辦不了。”

但多年來，無數(shù)項目都做了環(huán)評，報告也都通過了，我國的環(huán)境問題卻日益嚴重。早在2011年，康菲公司渤海漏油事件被查出其環(huán)評報告有問題，就引發(fā)了業(yè)界對我國環(huán)評過程中存在問題的討論。專家指出，環(huán)評落地難，很大程度上在于一些地方環(huán)保意識薄弱、急功近利，為了發(fā)展經濟，著急上馬項目，只求大干快上，長官意志主導環(huán)評意見，甚至弄虛作假。有的環(huán)評機構還跟當?shù)丨h(huán)保部門有關系，環(huán)評走過場、花錢辦證。

2015年2月，中央第三巡視組向環(huán)保部反饋專項巡視情況，指出環(huán)保部存在的問題主要在建設項目環(huán)境影響評價方面：未批先建、擅自變更環(huán)評違法違規(guī)行為大量存在，環(huán)評服務市場“紅頂中介”現(xiàn)象突出，環(huán)評機構資質審批存在花錢辦證情況，把關不嚴、批而不管、越權審批不僅導致污染隱患，而且加大權力尋租空間。

同時，環(huán)保系統(tǒng)內存在的還有體制本身的問題。例如，由于原來的環(huán)評法規(guī)定沒有辦理環(huán)評手續(xù)的項目可以在后面補辦，這就導致企業(yè)或項目可以先上馬后補辦，未批先建、邊建設邊環(huán)評邊上馬的項目很多。另外，舊有的體制又造成環(huán)評資源被壟斷在環(huán)保部門，導致 “紅頂中介”和環(huán)評資質掛靠情況非常突出。

“一方面，環(huán)評機構作為事業(yè)單位，跟環(huán)保部門有著千絲萬縷的聯(lián)系;另一方面，建設項目的業(yè)主單位是委托方，環(huán)評工作的埋單人事實上是企業(yè)或項目業(yè)主。”中國政法大學環(huán)境法學教授曹明德指出，由于環(huán)評機構不獨立，缺乏公信力，環(huán)評工作很難開展。因此，大多數(shù)環(huán)評項目基本都會順利通過也就不足為奇了，這大大損害了環(huán)評機構和由他們發(fā)布的環(huán)評報告的公信力。

環(huán)保部環(huán)境與經濟政策研究中心主任夏光日前透露，按照我國環(huán)境管理制度改革高效、降低成本的目標，曾經十分“強勢”的環(huán)評制度將逐漸被簡化。7月16日，環(huán)保部印發(fā)《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》，為未來5年的環(huán)評工作劃定了框架。“改善環(huán)境質量為核心、全面提高環(huán)評有效性、創(chuàng)新體制機制、生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線、環(huán)境準入負面清單”等成為框架中的關鍵詞。所要構建的，是一個不斷改進和完善依法、科學、公開、廉潔、高效的環(huán)評管理體系——這就是環(huán)評領域改革所指向的目標。

改哪兒了?

嚴管重罰突出法律有效性

山東省環(huán)保廳政策法規(guī)處有關專家指出，2015年1月1日，新的《環(huán)境保護法》正式實施，其中新增加了政策環(huán)評制度、建設項目中防治污染的設施應當滿足“三同時”要求、全文公開環(huán)境影響評價報告書等有關條文。作為支撐性法律，《環(huán)境影響評價法》需與其銜接對應。而在近年來政府職能轉變的背景下，環(huán)保審批權下放，環(huán)保部門更加注重事后監(jiān)管，輕事前審批，也需要在新環(huán)評法中加以體現(xiàn)。

對照新舊環(huán)評法的條文，可以發(fā)現(xiàn)，新環(huán)評法修改了九個方面的內容，簡化了部分項目的環(huán)評行政審批，強化了規(guī)劃環(huán)評，對環(huán)評未批先建等違法行為加大了處罰力度，體現(xiàn)了簡化放權、嚴管重罰的指導思想，更突出法律的有效性。

首先，新環(huán)評法取消了前置審批，刪除了“建設項目的環(huán)境影響評價文件未依法經審批部門審查或者審查后未予批準的，該項目審批部門不得批準其建設”。

“新環(huán)評法刪除環(huán)評擁有第一審批權的相關內容后，我國一直實行的環(huán)評未批其他部門不得批準的傳統(tǒng)制度就被徹底打破了。”德州市經信委副主任滕海強指出，原來的前置審批改為并行審批，意味著建設項目審批部門可以先行審核批準建設項目，環(huán)境影響評價可以同時或者其后進行。這樣既不影響建設項目的投資效率，也能夠預防建設項目對環(huán)境帶來的不利影響。

值得注意的是，環(huán)評審批不再作為項目核準前置條件，并不意味著環(huán)評不需要審批。有專家分析指出，因為限期補辦環(huán)評手續(xù)已被取消，建設單位在開工建設之前一定要完成環(huán)評手續(xù)，否則將可能面臨被責令停止建設和未批先建的高額罰款。若建設項目未依法進行環(huán)境影響評價，被責令停止建設，而拒不執(zhí)行的，直接負責的主管人員和其他直接責任人員將可能被處以行政拘留處罰。

此外，根據(jù)新環(huán)評法，環(huán)境影響登記表由審批制改為備案制，今后審批部門只對環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表進行審批，對環(huán)境影響登記表實行備案管理，不再要求審批。

“這突出了政府抓大放小，緩解了審批壓力，也有利于釋放中小企業(yè)的活力。”滕海強指出，備案制只針對對環(huán)境影響“小微”的建設項目。雖然備案不屬于行政許可，但仍需履行一定的程序。

“企業(yè)必須確保建設項目環(huán)境影響備案申報內容是真實準確的，并對填報信息的真實性負責。”山東省環(huán)保廳政策法規(guī)處有關專家表示，未來環(huán)保工作的重心將從事前監(jiān)管轉為了事中和事后監(jiān)管，特別是加強備案項目的事后環(huán)境監(jiān)管，嚴打違法行為。

未通過環(huán)保審批便投入建設的項目，一直是環(huán)評法打擊的重點對象。新環(huán)評法加大了對未批先建的處罰力度，從原來的處以5萬元以上20萬元以下，改為項目總投資額1%以上5%以下。而且取消了對未批先建項目限期補辦手續(xù)的情形，在責令停止建設后直接進行處罰，還增加了可以責令恢復原狀的內容。

有專家指出，違法成本低是未批先建的主要原因。之前處罰項目未批先建，不論大小建設項目都依照一個處罰區(qū)間，最高才20萬元。因此一些大型項目寧愿被罰也要未批先建，不能體現(xiàn)環(huán)境危害程度差異。而新環(huán)評法則按照違法建設項目投資總額百分比決定罰款，對于大型項目而言，罰款力度甚至不亞于按日計罰，讓違法者望而卻步。

同時，“并可以責令恢復原狀”的規(guī)定，重在對已造成的環(huán)境影響進行修復，而不是簡單的一罰了之。建設單位不僅僅要繳納罰款、辦理環(huán)評手續(xù)才能開工，可能還需要采取恢復原狀的措施。

恢復原狀對于已開工的建設項目而言，經濟損失無疑是巨大的，也可能面臨著建設資源的浪費。“打個比方，如果項目是1億元的話，罰款可以超過百萬元。責令恢復原狀，則意味著企業(yè)前期投資將會打水漂。”上述專家表示，新環(huán)評法將對違法行為起到強烈的震懾作用。

影響何在?

方便守法者 重治違法者

“新環(huán)評法對我們肯定是利好。”山東一家化工企業(yè)負責人表示，該公司目前正在籌劃啟動好幾個轉型升級、產業(yè)延伸項目，規(guī)模雖不大，但報批程序一個也不能少，取消前置審批和簡化程序，可以縮短報批時間，減少建設成本。“我們這幾個項目評價剛好趕在新環(huán)評法出臺之后，年底前應該能走完程序。”該負責人說。

長期研究環(huán)保政策的青島科技大學環(huán)境科學與工程系主任楊波指出，現(xiàn)在市場瞬息萬變，當前各級政府和職能部門都在簡政放權，項目立項備案和安評、環(huán)評、能評審批權的下放，以及取消環(huán)評前置審批，有利于企業(yè)自主把握政策導向和市場規(guī)律，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

不少業(yè)內人士在給簡化報批程序點贊的同時，也都關注到新環(huán)評法嚴管重罰的變化。“企業(yè)選擇項目有了更大的自主權，相應的環(huán)保責任也更重了。”華魯恒升公司環(huán)保主任工程師田文平表示，企業(yè)在項目決策時就要堅守環(huán)保底線，將功課做在前面，將環(huán)評工作做實做細;項目建設時要按照 “三同時”原則落實環(huán)保設施，投產后還要加強管控，落實各項環(huán)保措施。

近幾年，大型煤化工項目屢屢折戟環(huán)評，業(yè)內曾一度指望新環(huán)評法有大的政策突破。事實上，煤化工項目環(huán)保審批要求沒有放松，相應規(guī)模的煤化工項目仍由環(huán)保部審批。同時，水資源問題、結晶鹽問題、廢氣廢水處理、工藝清潔生產水平等都是環(huán)評審批重點關注的問題，也是企業(yè)必須直面解決的問題。

就在新環(huán)評法生效的前后，第一批中央環(huán)保督察組對寧夏、內蒙古、河南、江蘇、江西、云南、廣西、黑龍江等8個省市區(qū)的督察，至8月19日全部結束。第二批中央環(huán)保督察于9月份開始，山東等地已開始準備中央環(huán)保督察迎檢工作。

據(jù)悉，本次環(huán)保督察的重點之一就是檢查化工企業(yè)環(huán)評落實情況，看化工項目是否依法履行環(huán)評手續(xù)，查看環(huán)評文件及環(huán)評批復;查看化工項目的性質、生產規(guī)模、地點、采用的生產工藝或采用的污染治理的措施等是否與環(huán)評及批復文件一致;環(huán)評批復5年后項目才開工建設的，是否重新報批環(huán)評等。

環(huán)保部政策法規(guī)司副司長別濤強調，新環(huán)評法一方面努力簡政放權，極大方便企業(yè)，同時也采用重典治亂手段，讓違法者被罰到血本無歸。