“一帶一路”能源治理與多邊合作

【能源是推動“一帶一路”發(fā)展的重要支柱。中國與其他亞洲國家將從現(xiàn)有體系中學習經(jīng)驗，建立亞洲國家主導的多邊機構(gòu)，保護“一帶一路”的能源合作，這也是“一帶一路”往后的路徑所向?！?/p>

至此，“一帶一路”倡議推出3年，通過基建、政策、貿(mào)易、金融與人文等五個方面，加強歐亞各國互聯(lián)互通、互贏共利。當中，能源合作是不可缺少的一環(huán)，能夠把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政策、金融和貿(mào)易這四個領(lǐng)域緊密結(jié)合。具體而言，能源項目大多包含基建建設(shè)、能源樞紐和產(chǎn)業(yè)鏈的開發(fā)等，能加強貿(mào)易互聯(lián)互通，各國合作需要政策配合，大額投資也能帶動金融流通，因此，能源是推動“一帶一路”發(fā)展的重要支柱。

歐亞能源格局：

從“雙邊”合作發(fā)展為“多邊”治理

中國對外投資不會停下增長步伐，“一帶一路”框架下的能源合作涉及60多個國家，涵蓋經(jīng)濟、政治、社會、外交等方面。長遠來看，歐亞能源格局將從以往傳統(tǒng)的“雙邊”合作發(fā)展為“多邊”全球能源治理，而其多邊性在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)、金融機構(gòu)和區(qū)域管理四個方面。

在能源基建投資方面，能源基建是“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的重點，包括油氣管道、煉油廠、輸電走廊、太陽能板等能源設(shè)施，以及公路、鐵路、港口這類交通網(wǎng)路，可以帶動能源企業(yè)和建筑部門共同參與，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。在經(jīng)濟和政治層面上，它把各國緊密聯(lián)系在一起。

在產(chǎn)業(yè)方面，“一帶一路”能促進能源產(chǎn)業(yè)整合，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。油價下降使得中國企業(yè)在收購能源資產(chǎn)時有了不少優(yōu)勢，成為中國整合能源設(shè)施及上中下游能源市場的契機，比如有機會在新疆地區(qū)修建能源中心。“一帶一路”有助“增加煤炭、石油、天然氣、金屬礦產(chǎn)和其他傳統(tǒng)能源領(lǐng)域的開發(fā)合作”，“推動周邊地區(qū)能源冶煉和資源轉(zhuǎn)化合作，創(chuàng)造能源資源整合產(chǎn)業(yè)鏈”。

在金融機制方面，大型能源工程項目需要巨大的資金投入，以及成熟的金融體系參與運作。目前，中國、中亞等國的金融機構(gòu)與能源市場盡管與西方發(fā)達國家相比還有一定差距，但“一帶一路”有可能改變這種狀況，比如建立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)銀行、絲綢之路發(fā)展基金，均能改善中國能源投資的密集程度、定價能力與人民幣國際化水平。

在區(qū)域能源治理方面，隨著中國企業(yè)跨國投資項目的增多，密切的經(jīng)濟聯(lián)系帶來了更多的貿(mào)易糾紛和運輸難題。中國企業(yè)的海外投資安全能夠受到國際機構(gòu)與條約的部分保護，但這并非簡單加入現(xiàn)有國際機構(gòu)就能解決的。中國正想要建立一個亞洲主導的能源機構(gòu)，自主參與游戲規(guī)則制定，促進地區(qū)能源貿(mào)易投資。

“一帶一路”能源多邊合作：

有發(fā)展空間但仍須提速

跨國能源基礎(chǔ)設(shè)施建成后，中國與鄰國間貿(mào)易會更加頻繁，聯(lián)系會更加密切，對資源的保護及對跨國項目的管理會要求更高，這些都將成為“一帶一路”多邊合作的推動力。能源投資要想得到更好的法律保障和發(fā)展，在國際法律框架下進行只是一個方面。“一帶一路”能源合作的破局之方，另一個重要的著眼點在于其合作模式的發(fā)展，包括中國和亞洲國家在能源領(lǐng)域的多邊參與。

然而，從雙邊合作到多邊合作，可視作為一種政策轉(zhuǎn)變。從政策制定的角度來說，當現(xiàn)有政策應付不了大環(huán)境轉(zhuǎn)變時，政策制定者便需要定新的目標、政策工具以及干預機制。換句話說，危機的嚴重和迫切程度會推動當前政策的改變。21世紀初，面對油價上漲、石油對外依存度攀升、金融危機等大環(huán)境變數(shù)，中國意識到有改變能源策略的需要，認為多邊組織的形式更有利于穩(wěn)定能源市場，因而提出加入全球能源合作體系、參與全球能源治理來解決這些危機。

也即一貫的模式是，在“雙邊合作”已經(jīng)無法解決現(xiàn)有問題時，中國選擇轉(zhuǎn)向“多邊合作”，而這種轉(zhuǎn)變的快慢取決于危機的嚴重程度。歐亞目前的能源合作相對穩(wěn)定，至今沒有出現(xiàn)重大問題，雖然不乏一些小問題，但不足以推動合作機制發(fā)生重大變革，“多邊化”不是目前最為緊迫的問題，“雙邊”似乎更穩(wěn)妥。再者，任何改變都不會一蹴而就，雙邊向多邊轉(zhuǎn)化是個漸進的過程。

“一帶一路”沿線有60多個國家，各有利益考慮，治理格局復雜，國際平臺的決策過程常見分歧和矛盾。中國海外投資的區(qū)域治理也深受這種碎片化影響，且跨國合作還涉及不同的歷史文化背景、政治經(jīng)濟水平差異，雙邊形式的合作更簡單、直接和高效。對中國和亞洲國家來說，轉(zhuǎn)向多邊合作的進度是緩慢的。一段時間內(nèi)，雙邊合作仍是主流，即使政策制定者已經(jīng)意識到多邊合作的重要性，但短時間內(nèi)，雙邊合作不會立刻退居二線。

亞洲主導的多邊主義

雖然“一帶一路”沿線國家的能源合作“多邊化”進度緩慢，但隨著風險不斷涌現(xiàn)，多邊仍是該地區(qū)的未來主旋律。比如說，在中國主導的中亞地區(qū)跨國管道項目中，責任方已經(jīng)意識到潛在風險，這些風險需要借助多邊組織得以規(guī)避。跨國合作面臨管理與投資風險，雖然現(xiàn)在尚未爆發(fā)嚴重危機，但隨著合作深入，更多問題會出現(xiàn)。而如何規(guī)避“一帶一路”沿線地區(qū)的各種風險，中國和亞洲國家想要找到一條自己的道路。

國際上一些多邊能源組織，例如能源憲章，已經(jīng)制定了提供針對能源投資貿(mào)易保護的國際法律框架，中國和亞洲國家也與這些組織一直有合作和交流。也許直接加入這些組織會更簡單。但隨著亞洲國家經(jīng)濟發(fā)展起來，面對這些組織時其實已具有相對優(yōu)勢，不一定需要直接盲目加入，而是借鑒他們的經(jīng)驗，加以修改并應用于“一帶一路”實踐中。為了規(guī)避風險，中國與“一帶一路”沿線國家已經(jīng)開始研究合作機制，一個非西方主導的、由亞洲自助創(chuàng)立的區(qū)域性合作機構(gòu)顯得更有吸引力，現(xiàn)有的實例比如亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲綢之路基金等。

在“一帶一路”構(gòu)想提出以前，中國大型跨國基建項目早已開始，比如中亞的跨國天然氣管道工程，屬于相對成熟的案例。“一帶一路”的藍圖規(guī)劃預示中國會把這些投資合作模式復制到其他更多地區(qū)，比如東南亞地區(qū)。只要中國不停止“走出去”，海外投資潛在風險就不會消失。通過“一帶一路”項目投資健全多邊合作機制，通過促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展維護地區(qū)安全，進而實現(xiàn)地區(qū)機構(gòu)一體化，這是國際上常見的一體化進程模式。中國與其他亞洲國家將從現(xiàn)有體系中學習經(jīng)驗，建立亞洲國家主導的多邊機構(gòu)，保護“一帶一路”的能源合作，這也是“一帶一路”往后的路徑所向。

（作者為哈佛肯尼迪學院能源地緣政治項目副研究員）